Переселенцям з Донбасу та Криму потрібна реальна допомага - не лише волонтерів, але й держави
Пропозиції до Міністерства соціальної політики України щодо адаптації осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції.
Фото Максима Кудимця, Insider
По-перше, загальновідомий факт, що важливою складовою якості будь-якого нормативно-правого акту є дотримання єдності термінології. Які загальні вимоги висуваються до законодавчої термінології?
1) Неюридичні терміни, які мають загальне застосування повинні застосовуватися в їх власному і прямому значенні і тому не потребують визначень, але у випадках, коли в них вкладається інший зміст, вони повинні бути обов’язково пояснені.
2) Спеціальні терміни, необхідні для урегулювання конкретного виду (сфери) суспільних відносин, використовуються у нормативних актах тільки в тому розумінні, в якому вони вживаються в даній спеціальній сфері.
Дефініції «тимчасово окупована територія України» та «райони проведення антитерористичної операції» це спеціальні терміни, які регулюють конкретні сфери суспільних відносин, визначені нормативно-правовими актами в таких сферах та повинні застосовуватись Міністерством соціальної політики із використанням аналогії закону.
Так, поняття тимчасово окупованої території України визначене Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15.04.2014 року №1207-VII (ст.1-ст.3). При визначенні «райони проведення антитерористичної операції» доцільно розглядати законодавство, що встановлює правові та організаційні основи боротьби з тероризмом. Законом України «Про боротьбу з тероризмом» від 20.03.2003 року №638-IV закріплено, що район проведення антитерористичної операції - визначені керівництвом антитерористичної операції ділянки місцевості або акваторії, транспортні засоби, будівлі, споруди, приміщення та території чи акваторії, що прилягають до них і в межах яких проводиться зазначена операція. Звертаємо увагу, визначені керівництвом антитерористичної операції. Для організації і проведення антитерористичних операцій та координації діяльності суб'єктів, які ведуть боротьбу з тероризмом чи залучаються до антитерористичних операцій, згідно з Указом Президента України 11.12.1998 року створено Антитерористичний центр при Службі Безпеки України. В свою чергу Антитерористичним центром при Службі Безпеки України видано Наказ від 07.10.2014 року №33/6/а «Про визначення районів проведення антитерористичної операції та термінів її проведення», яким і повинні керуватись при визначені районів АТО.
Отже, в нормативно-правових актах Міністерства соціальної політики України повинна бути використана єдність термінології через застосування аналогії закону. Проте станом на сьогодні спостерігаємо протилежне при визначені тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції працівники Міністерства соціальної політики України керуються Розпорядженням від 07.11.2014 р. №1085-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження», що не відповідає чинному законодавству України. У зв’язку з різними визначеннями районів проведення антитерористичної операції, особи, що покинули територію АТО стикаються з відмовою у реєстрації. Враховуючи наявність Постанови Кабінету Міністрів України «Про здійснення соціальних виплат особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції» від 05.11.2014 року №637 «…зазначені виплати, що призначені або продовжені відповідним особам до набрання чинності цією постановою, здійснюються за фактичним місцем їх проживання (перебування) у разі видачі їм до 31 грудня 2014 р. такої довідки…» та враховуючи, існуючий станом на поточну дату, порядок оскарження таких рішень громадяни України позбавляються матеріальних виплат, які для багатьох наразі є єдиними засобами для забезпечення свого проживання.
По-друге, положення нормативно-правових актів щодо осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції неповинні викликати двоякого тлумачення щодо можливості їх застосування. У теорії права загальноприйнятим є трактування диспозитивної норми як такої, що передбачає можливість вибору суб’єктом права варіанта поведінки, тобто наявною є альтернатива у прийнятті рішень. Імперативна ж норма права є зобов’язуючою нормою, яка містить жорсткий імперативний припис, від якого суб’єкт права не повинен відступати, альтернативність у поведінці суб’єкта відсутня. Нормативно-правові акти про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб та про забезпечення прав і свобод людини і громадянина на тимчасово окупованій території повинні містити імперативні норми щодо поведінки органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій (надалі по тексту – «уповноважені органи») на які покладено забезпечення таких прав. На нашу думку, доцільно в таких нормативно-правових актах передбачити заборони щодо дій або бездіяльності службовців, працівників, посадових осіб тощо. Наприклад, в Постановах Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 №509 та № 505 необхідно зазначити наступні положення:
«заборонити вимагати від громадян, подання документів, не передбачених Постановами»;
«заборонити уповноваженим органах здійснювати дії, які не передбачені Постановами (як-то перевірка фактичного місця проживання, складення актів про фактичне місце перебування тощо)»;
«зобов’язати уповноважені органи, у випадку прийняття рішення про відмову в реалізації прав та свобод (як-то видача довідки, відмова в нарахуванні адресної допомоги, відмова в перерахуванні пенсії) в строки встановлені для здійснення таких дій видавати аргументовані відмови із зазначенням підстав відмови та порядку оскарження рішення».
В цей же час означені нормативно-правові акти повинні містити диспозитивні норми щодо поведінки осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в частині реалізації прав та свобод через представництво.
Цивільним кодекс України від 16.01.2003 року №435-IV передбачено (ст.237, ст.238), що «…представництвом є правовідношення, в якому одна сторона (представник) зобов'язана або має право вчинити правочин від імені другої сторони, яку вона представляє. …представник може бути уповноважений на вчинення лише тих правочинів, право на вчинення яких має особа, яку він представляє. …представник не може вчиняти правочин, який відповідно до його змісту може бути вчинений лише особисто тією особою, яку він представляє…». Не таємниця, що велика кількість громадян України через незалежні від них обставини (стан здоров’я, немічність, відсутність коштів на проїзд тощо), не спроможні самостійно реалізувати свої права та обов’язки, які визначені для них законодавством щодо внутрішньо переміщених осіб шляхом особистого звернення до уповноважених органів. Досить багато осіб, які переміщені із зони тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції розселенні по населеним пунктам досить віддаленим від районних центрів (як правило, місцезнаходження найблищих уповноважених органів). В контексті здійснення повноважень відсутні підстави, які перешкоджають таким особам залучити представника на підставі довіреності вчинити правочини від імені внутрішньо переміщених осіб.
Наприклад, ст.44 Закону України від 09.07.2003 року №1058-IV «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» (надалі по тексту – «Закон №1058-IV») визначено, що заява про призначення (перерахунок) пенсії та необхідні документи подаються до територіального органу Пенсійного фонду або до уповноваженого ним органу чи уповноваженій особі в порядку, визначеному правлінням Пенсійного фонду за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, особисто або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально.
Ця ж норма дублюється в Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій, затвердженим Постановою Правління Пенсійний фонд від 07.07.2014 року №13-1 «Про внесення змін до Порядку подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 14.07.2014 року за №804/25581 (надалі по тексту – «Постанова №13-1»).
Більш того тією ж Постановою №13-1 передбачено, що «заява про призначення пенсії громадянам України, які проживають на території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя і не отримують пенсії від уповноважених органів Російської Федерації, подається заявником особисто або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально, або законного представника, або надсилається поштою до органів, що призначають пенсію.
В контексті вищезазначеного, повідомлення Пенсійного фонду датоване 10.11.2014 року, опубліковане на офіційному сайті Пенсійного фонду за посиланням http:/
Отже, в нормативно-правових актах щодо забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб повинна бути передбачена можливість особистого звернення або через представника, який діє на підставі виданої йому довіреності, посвідченої нотаріально, або законного представника.
По-третє, положення нормативно-правових актів щодо осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції повинні передбачати інститут адміністративного оскарження дій або бездіяльності уповноважених органів до Міністерства соціальної політики України. Інститут адміністративного оскарження – це форма правового захисту особи у відносинах з публічною адміністрацією, тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень до адміністративних органів, які є вищими у системі ієрархічного підпорядкування. Основним елементом інституту адміністративного оскарження є право фізичної чи юридичної особи оскаржити рішення, дії (бездіяльність) органів публічного управління. Право на оскарження є абсолютним, невід’ємним і невідчужуваним правом. Такий інститут має бути, запроваджений в структурі Міністерства (із обов’язковим введенням відповідної «гарячої лінії»).
Олеся Лящук,
Юрист Громадської Організації Донбас SOS
Довідка:
Донбас SOS – громадська організація, що утворилася 14 березня 2014 року з активістів Донбасу та займається координацією допомоги громадянам, які перебувають в зоні проведення АТО, а також внутрішньо переміщеним особам.
www.donbasssos.org e-mail: info@donbasssos.org Гаряча лінія tel. 0 800 30 911 0
