Громада на сторожі Конституції: Час активно діяти
Підвищення тарифів на послуги, розкрадання бюджету, незаконне знесення чи встановлення малих архітектурних форм, літні майданчики для кафе як привілей для обраних, ділянки "колишнім"регіоналам в межах міста та порожні балачки про місця під забудову чи для фермерства для учасників АТО, розподіл комунального майна між “своïми”... Спостерігаючи за цими дійствами, не один львів'янин, франківчанин чи інший житель тисяч сіл та міст України з обуренням виступав на громадських слуханнях, які зрештою закінчувались нічим, виходив на мітинги чи на промовисті флеш-моби, які знову ж таки переважно перетворювались на шоу одного чи кількох політиків, додаючи останнім голоси на виборах, а жителям міста чи села - невдоволення власною нездатністю вирішити хоча б кілька надважливих питань.
Ігор Гурняк, суспільно-політичний рух «Територіальні громади України»
Зрозуміло, що у такій ситуації деякі з учасників українських Майданів зацікавились: а як місцеве самоврядування відбувається в інших державах? Пануючий там підхід: максимальне залучення члена громади у процес прийняття управлінського рішення. Це реалізується або через проведення загальних зборів громади, де рішення приймається голосуванням руками (громади-гемайнде у німецькомовних кантонах Швейцаріï, громади Бранденбурга та Шлезвіг-Гольштайна у Німеччині, невеликі мунісіпіо-громади згідно з режимом відкритоï ради в Іспаніï, пленуми та асамблеï у сьогоднішній Босніï і навіть громади - підприємства у Перу), голосування урнами (комуни Франціï), електронний референдум (Естонія). Загальні правила цієï практики прописані в Європейській хартіï місцевого самоврядування. Зокрема, визначено, що життєдіяльність територіальноï громади регулюється конституцією та статутом. Законами держави можна лише розширити повноваження територіальноï громади, зазначене у конституціï. Там ж наголошено: територіальна громада може створювати адміністративні структури, які вважає за потрібне.
У 1997 році цю Хартію було ратифіковано Верховною Радою Украïни, але у сфальшованому перекладі тексту з англійськоï мови підмінено права територіальних громад правами органів місцевого самоврядування, вилучено Статут як інструмент громади. Важливо, що оригіналу самої Хартії іншими мовами, ніж англійська та французька просто не існує. Тому депутати ратифіковували саме оригінал, а не сфальшований переклад українською. Це важливо, оскільки, якщо громада позбавлена права, а її орган діє в рамках закону, то зрештою і депутати як представники громади з часом опиняються на другорядних ролях за спиною органів державної влади. Додаймо всевладність олігархії та попадання в представники громад (від рівня району) виключно через партійні списки і отримуємо повну централізацію всупереч будь-якій з моделей управління на теренах Європи.
Додамо до цього важливий факт: у всіх державах ЄС територіальна громада - юридична особа. Іноді громади просто ідентифікують як публічні корпораціï. Розробниками Цивільного кодексу України передбачено саме такий статус і для громад в Україні. Але ціла армія чиновництва зараз робить все, щоб українець не дивився на громаду як на власника - особу, а лише всоте сподівався на чергові зміни у чергових радах після виборів. На відміну від цього європейського механізму, в Україні продовжується процес олігархізаціï рад (представницьких органів), який, наприклад, у Швейцаріï успішно закінчився ... ще на початку 19-го століття.
Майдан вчергове довів, що украïнська нація на відміну від своïх східних сусідів є європейською нацією і прагне до застосування свого конституційного права на місцеве самоврядування. Або безпосередньо, або через створений громадою орган. Ще до Євромайдану в умовах надзвичайного тиску змогли реалізувати це своє право близько 50 украïнських громад. Сьогодні таких громад вже втричі більше. Село Руда на Кам'янеччині рішенням загальних зборів зупинило вирубку лісу, поклало край незаконному використанню коштів за непереоформлені паï. Добротвір перевів спілкування громади та ахметівськоï ДТЕК у русло діалогу. Врадіïвка на Миколаïвщині захистила громадян, які вимушено зруйнували приміщення бандитського осередку у райвідділі міліціï. Іванків на Киïвщині успішно протидіє будівництву ТЕС на радіоактивній деревині (“суди” тривають і надалі, хоч ніби режиму Януковича вже й немає), а громада Сівки-Войнилівськоï сказала однозначне ні екологічно неприйнятному будівництву незаконноï свиноферми. Чайківка на Житомирщині відстояла свою землю та річки від знищення видобутком титану підприємствами Фірташа. А на загальні збори у Гуляйполі прийшли не необхідні для легітимності 50%+1, а близько 80% жителів. Стає зрозумілим, чому на сході Украïни юридичні особи - сільські ради чи юридичні особи - райвідділи міліціï із засновниками - фізичними особами, без юридичного зв’язку з громадою, що зазначно у свідоцтві про реєстрацію, запросто змінюють господаря чи навіть державу.
У цій ситуаціï досить дивно читати проект змін до Конституціï, в кожному рядку якого свідомо нівелюється конституційне право громад самостійно вирішувати питання місцевого значення. Навіщо змінювати в умовах окупаціï частини території України абсолютно нормальну європейську конституцію?! Якщо громада – територія, то хто власник?! Навіщо державі безконтрольні префекти? Навіщо створювати нові можливості для сепаратизму?! Чому органи місцевого самоврядування вже не мають бути створені тергромадами? Невже українське село заслужило собі принизливого статусу з російського федерального законодавства - "посєлєнія"?! Згадаймо 1962 рік. З 30500 сіл дві третіх зробили неперспективними. І відповідні наслідки: закрито майже 5 тис. середніх загальноосвітніх шкіл, 500 дільничних лікарень, 601 бібліотеку, 596 клубів ... Село з 1964 по 1975 р. покинули 3,4 млн. чоловік. Навіщо з громади творити територію? Можливо, як проговорюються деякі міністри, аж надто «пече когось українська земля»?!
І що це за монополія партій на місцевих виборах, коли громадянин, що набрав більшість голосів, не стає депутатом, бо партія, що його висунула, не заслужила на довіру?! Це ж грубе порушення наших конституційних прав!
Згадуючи розрекламовану у вітчизняних ЗМІ "децентралізацію" зазначимо, що більшість держав ЄС на укрупнення не пішли. З польського досвіду: вийти з об'єднаної гміни фактично неможливо. З фінського: маючи 1- 3 депутатів захистити село від екологічної катастрофи фактично неможливо. З швейцарського: укрупнення плодить корупцію. Ну а Франція, Іспанія, Чехія від укрупнення відмовились категорично.
Кілька штрихів вітчизняного досвіду. За українським законодавством у загальних зборах можна брати участь як безпосередньо, так і через громадського представника, чиï повноваження підтверджені протоколом. Прагнемо поєднання фізичного спілкування громадського представника з осередком осіб, які делегують йому голос на одні збори для вирішення лише позначених у протоколі зустрічі питань, з роботою в рамках електронної платформи, де працюватимуть комісії, комітети, йтиме обговорення поставлених питань до голосування, а також відбуватиметься саме голосування громадських представників. Необхідно досягнути участі у процесі більшості. Інакше це не громада, а всього лиш об'єднання громадських активістів. Ліна Костенко стверджує: "лідери потрібні ледарям".
Час повертатися до своїх традицій.
Кілька слів про закон про «добровільне об’єднання». Згідно з зауваженнями до проекту Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», зробленими Головним юридичним управлінням при ВР України, законопроектом визнаються суб’єктами добровільного об’єднання територіальні громади сіл, селищ, міст (статті 1, 3, 4, 5 тощо), однак відповідно до статті 140 Конституції України така можливість передбачена лише для жителів кількох сіл, які можуть добровільно об’єднатися у сільську територіальну громаду. Таким чином, до внесення відповідних змін до Конституції України зазначені положення законопроекту мають бути узгоджені із статтею 140 Конституції України шляхом виключення, зокрема, із тексту зазначених положень проекту слів «селищ, міст» та відповідним корегуванням інших статей законопроекту.
Далі ще серйозніше зауваження: ні Конституція України, ні закони України не передбачають можливість здійснення превентивного контролю (перевірки, експертизи тощо) проектів рішень органів місцевого самоврядування чи їх посадових осіб з боку органів виконавчої влади та затвердження ними таких проектів. І як висновок: головне юридичне управління не вважало за можливе прийняття цього законопроекту. Однак, депутати не прислухались до голосу правників.
Не напружуючись, можна назвати десятки аргументів проти такого об’єднання:
1. Суперечить Конституції України (наявний адміністративно-територіальний поділ не передбачає укрупнених громад – територій, порушено право власності територіальних громад) та Європейській хартії місцевого самоврядування (необхідне обов’язкове залучення громад до процесу зміни адміністративних кордонів; право громад, а не органів на вирішення питань місцевого значення).
2. Руйнування наявного комунального господарства: зміна підходів до управління комунальним господарством, зокрема в рамках існуючих пріоритетів, практик, може негативно позначитися на реалізації публічних цілей.
3. Неефективні підходи до господарювання можуть бути привнесені на території, де господарювання є ефективним: наприклад, внаслідок диспропорцій у депутатському представництві.
4. Відсутність механізмів протидії екологічно неприйнятним проектам: депутатський склад укрупненої громади матиме мету «бюджет», а не екологічні чи інші цілі, зокрема публічні цілі окремої невеликої громади.
5. Прикриті кроки до закриття шкіл, дитячих закладів, клубів, лікарських закладів, що зараз активно реалізується на території кількох областей; вже не прикриваючись, говорять про закриття за умови відсутності фінансування (що неважко передбачити) шкіл та фельдшерсько-акушерських пунктів за межами адміністративного центру укрупненої громади.
6. Руйнування базових культурних осередків нації: кожне село – це осередок культури, середовище національної пам’яті. Його знищення руйнує фундамент нації. Цього добивались аналогічними реформами за ініціативою Хрущова та Брежнєва в часи СРСР.
7.Такий підхід не відповідає польській моделі. Там громада – юридична особа – власник. За громадою зафіксовано майно, громада є зареєстрована в REGON ma NIP, як і будь-якій іншій європейській моделі. Загальні збори села згідно з законом 1990 р. про самоуправління мають право заблокувати негативні кроки щодо власності громади.
8. Без статусу особи (і в Україні) неможливо бути власником. Відповідно, неможливо зафіксувати за громадою майно. Відповідно, якщо в майбутньому буде передбачений механізм виходу, неможливо зберегти за громадою не зафіксоване за нею майно. Входження у таке об’єднання – фактична відмова від свого майна.
9. Франція, Швейцарія, Чехія ніяких укрупнень не проводили. Північна Європа зараз стикається з цілим спектром проблем, викликаних укрупненням, зокрема знищенням народних ремесел. Держави ЄС концентрують такі реформи на двох цілях: громадянська ефективність (покращення участі кожного громадянина в управлінні своєю територією) та системна потужність (забезпечення послуг громадянам на основі субсидіарності). Жодна з цих цілей не досягається через укрупнення. Німеччина децентралізацію зосередила в децентралізації банківської системи. Зокрема створивши 1100 кооперативних банків і близько 500 ощадних банків (часткова або повна публічна власність). Кредит надається, виходячи не з розміру застави як основного фактора, а з історії підприємця та самого проекту.
10. Не проведено дослідження на корупціогенність закону про об’єднання громад.
11. Не отримано позитивного висновку правової експертизи закону про об’єднання (юридичне управління під керівництво Борденюка).
12. Має місце шантаж органів місцевого самоврядування зі сторони державних посадовців, що є кримінальним злочином.
13. На території Львівської області лише дві об’єднані громади виявились «спроможними». Відповідно, далі почався процес (приклад – Самбірщина) об’єднання в рамках району в одну громаду. Очевидно, що це повторення існуючої системи на рівні району без місцевого самоврядування на рівні сіл.
14. До вирішення питання власності громад на землі за межами населеного пункту, прав районних рад, обласних рад на створення комунальних підприємств неможливо вирішити питання реальної «спроможності».
15. До вирішення питань власності на лісові ресурси, водні об'єкти, спільної власності громад на території району, області в межах адміністративно-територіальних одиниць неможливо говорити про реальну спроможність чи неспроможність громад.
16. Відповідно, передувати об’єднанню має визначення статусу юридичної особи територіальної громади (відповідно до Конституції та Цивільного Кодексу), прийняття статуту громади загальними зборами громади чи референдумом, затвердження (фактичне прийняття до виконання) цього статуту сесією ради, формування реєстру власності територіальної громади, кілька років роботи громади у кооперації з іншими громадами на основі Закону про співробітництво територіальних громад.
17. За умови виконання п. 16 та виявлення економічної доцільності подальших інтеграційних процесів на ОСНОВІ ДОБРОВІЛЬНОСТІ можна створювати ОБ’ЄДНАНУ СІЛЬСЬКУ ГРОМАДУ (єдиний варіант, що допускається Конституцією України).
Умовні аргументи «за»:
1. Виділені у бюджеті кошти на рівні 1 млрд. грн. (поточний бюджет), 3-5 млрд. грн. (планується у бюджеті 2017 р.) для реалізації інфраструктурних проектів. Ці кошти мають бути розподілені за деякими невідомими громадськості критеріями між усіма об’єднаними громадами.
2. Повернення на рівні об’єднаної громади 60% ПДФО, що разом з акцизами та податком на нерухомість мають забезпечити «спроможність». Тобто органи державної влади частково відмовляться від шантажу щодо місцевого самоврядування, якщо місцеве самоврядування погодиться грати за нав'язаними йому правилами гри.
3. Можливі у майбутньому переваги щодо громад, чиє населення перевищує 100.000 зі сторони європейських інституцій.
Аналіз розподілу державних субвенцій об'єднаним громадам приводить до дуже невтішних висновків: http:/
Виходить,що найважливіше для «реформи», щоб село чи місто втратили власний самоврядний статус?! По-друге, то громада отримує в два рази більше, виходячи з обсягу населення, то в два рази менше від обсягу населення за якимись своїми непрозорими критеріями !? Ви скажете, скільки хто може освоїти, стільки і дають .... Але ж це інфраструктурні проекти, а не сучасні бізнес – пропозиції. Тут особливої вправності бізнес-аналітика не потрібно. Тут потрібно всього лиш все робити вчасно.
Якщо об’єднана громада з 1002, 2222, 2675, 4315 чоловік і це все добре, то громада (існуюча конституційна) з 5-8 тисячами чомусь для отримання коштів з бюджету (нею ж зокрема і зароблених) обов'язково мусить кудись входити і не має ніякого доступу до цього «великого розподілу» ?! Щось все недобре у цьому королівстві "датському" ....
Для того, щоб на тому ж рівні зберегти фінансування інфраструктурних проектів таких громад (хоч це не громади, якщо бути юридично грамотним), якщо їх буде наприклад 1000, то необхідно 7 млрд. з бюджету. Але ж їх буде не 1000, якщо взагалі вони будуть, а в кілька разів більше. Тому цей пряник дуже швидко закінчиться ....
Розумна альтернатива таким неконституційним об'єднанням проглядається на основі закону про співробітництво територіальних громад.
Зокрема, стаття 4 цього закону стверджує: співробітництво здійснюється у формі:
1) делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;
2) реалізації спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;
3) спільного фінансування (утримання) суб’єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності - інфраструктурних об’єктів;
4) утворення суб’єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об’єктів;
5) утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. При цьому не руйнується самоврядування, а встановлюється на конституційній основі.
Основною є ось ця фраза: суб’єктами співробітництва є саме територіальні громади сіл, селищ, міст. І навіть, якщо буде громадам потрібно, передбачається утворення суб’єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.
Бо поки що "благородна мета", яка проглядається, наступна: подати в "новому світлі" інфраструктуру на рівні району з іншою назвою "об'єднана громада" і при цьому, щоб "не вешталися під ногами" у питаннях землі, лісу, водних об'єктів, комунального майна, порозганяти сільські ради .....
З Бюджетного кодексу України: бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад
З яких законних підстав одні стали кращими, а інші гіршими?!
Звідти ж: принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами .... - де тут якісь преференції для лояльних утворень, які здійснені у документі, зазначеному вище ....
Це мені нагадує повернення ПДВ. Тільки тут не підприємства, а громади. Гроші ваші, але ми на свій розгляд покористуємося. Захочемо, частину повернемо.
Тим часом, на Дніпропетровщині збирають директорів шкіл, щоб прискорити роботу по об’єднанню громад на рівні району. А це вже радянська дійсність з обкомами та райкомами, що втручаються в усі сфери суспільного життя ….
