Реформа закупівель у Міноборони може загальмуватися. А це одна з вимог отримання допомоги від США

Про те, з якими загрозами зіткнулася велика реформа закупівель у МО, пише для Текстів Артур Переверзєв, експерт Проєктного офісу реформ у 2015 - 2020 рр, радник Міністра оборони з жовтня 2019 року до березня 2020.

За кошти допомоги від США українська армія оснащується сучасним озброєнням та технікою США. Це і «хамери», й радари, і «джавеліни», й тепловізори, і багато чого іншого. Це озброєнння високої якості та технологічно новітнє.

Три вимоги США

Але така допомога надається за певних умов. І хоча, звісно, оцінка на відповідність умовам може бути доволі гнучкою, але, беручи до уваги події минулого року, ми розуміємо, що така гнучкість може мати чіткі межі. Особливо – в умовах пандемії, коли кожній країні буде дорога кожна копійка з її бюджету.

Нещодавно ми почули інтерпретацію таких умов від пресслужби Міністерства оборони.

«Сьогодні, як ніколи, керівництвом Міністерства оборони України та командуванням ЗС докладаються зусилля для проведення реформування на стратегічному рівні, в галузі управління людськими ресурсами та в оборонно-промисловому комплексі.

Саме ці три напрямки визначені пріоритетними для підтвердження з боку міністерства оборони США прогресу у впровадженні оборонної реформи в Україні».

Насправді три пріоритетні напрямки звучать трохи інакше:

1. Реформа оборонно-промислової індустрії та системи закупівель. І першим пунктом цієї вимоги зазначено саме зниження рівня секретності оборонного замовлення (ця вимога є у високому пріоритеті США).
2. Реформа системи управління персоналом та впровадження законодавства щодо визначення ролі і відповідальності офіцерів та сержантського й старшинського складу: запровадження професійного сержантського корпусу згідно з принципами НАТО (законодавчо та на рівні визначення повноважень), визначення ролі й відповідальності офіцерів згідно з новими званнями, що відповідатиме принципам НАТО, нова система управління кар’єрою, реформа системи військової освіти, знання англійської мови.
3. Зміна системи управління Збройних Сил України та підвищення рівня цивільного контролю над Збройними Силами України у питаннях політик та прозорості оборонного бюджету.

Хочу зосередитися на першому пункті – такому, за який Міністерство відповідає безпосередньо, на відміну від напрямку реформування оборонно-промислового комплексу (попри те, що Міноборони володіє низкою державних підприємств). Вимоги США до реформи ОПК стосуються передусім роботи державного концерну «Укроборонпром».

І сьогодні, нажаль, існують ризики для виконання принаймні першої вимоги, тобто, кардинальної зміни системи закупівель.

Структури, які мали впроваджувати реформу, ліквідовані

Міністр оборони своїм наказом ліквідував орган – Проєктний офіс реформ Міноборони. Він розробляв новий закон про оборонні закупівлі, який, з одного боку повністю відповідає нормам і принципам НАТО, з другого – враховує та реагує на всі корупційні ризики чинного на сьогодні Державного оборонного замовлення, а з третього – є адаптацією Європейської директиви з оборонних закупівель, що відповідає імплементаційній частині Угоди про Асоціацію з ЄС.

Закон розробляли впродовж останніх чотирьох місяців 2019 року із залученням всіх зацікавлених сторін. Всі норми опрацьовувалися спільно з депутатами комітету, Міністерством розвитку економіки та сільського господарства, та фіналізувалися у тексті законопроєкту. Закон – рамковий, він закладає багато нових принципів та інструментів і передбачає розробку великої кількості підзаконних актів. Але зараз розробники закону не мають можливості надалі працювати спільно з Міністерством.

Іншим своїм наказом Міністр зупинив створення директорату політики оборонних закупівель. Директорат формувався спеціально з урахуванням потреби широкої та професійної роботи над імплементацією закону та запровадженням усіх необхідних інструментів, передбачених законом. Детальніше про кроки в реформі оборонних закупівель, які були здійснені та які ще потрібно зробити, я писав тут.

Тепер – вже скоро, сподіваюся – Рада проголосує закон у другому читанні, він набуде чинності, й тоді Міністерство матиме 6 місяців на розробку всіх підзаконних актів.

Проблема з розробкою підзаконних актів ідентична тій, з якою ми стикнулися під час розробки закону. Нові принципи та підходи до оборонних закупівель відрізняються від тих, за якими жило Міністерство в усі попередні роки. Це і нові процедури, й зниження рівня таємності, й інша регламентація проведення переговорів, визначення вартості тощо. Персонал, залучений до цієї роботи, «заточений» під архітектуру чинної системи закупівель – оборонного замовлення. Вимагати від працівників, які звикли до системи, що не змінювалася останні 20 років (в Україні закон про державне оборонне замовлення був прийнятий у 1999 році, і відтоді нічого не змінювалося), стати її реформаторами – було б, об’єктивно, неправильно.

визнаючи необхідність певних змін, всім комфортніше залишати «статус кво». І це є головний ризик проведення реформ закупівель у МО

Всі вони є носіями інституційної пам’яті, потрібної для написання нового законодавства. Але, спілкуючись багато років з різними посадовцями багатьох підрозділів, я зрозумів одне – навіть визнаючи необхідність певних змін, всім комфортніше залишати «статус кво». І це є і був перший і головний ризик проведення реформ в Міністерстві, через що й був у свій час створений Проєктний офіс реформ. «Система не може реформувати сама себе». Це було правдою тоді, є правдою і зараз.

Реформи в обороні – це надовго

У кожного може постати запитання – а скільки ж часу системі треба, щоб реформуватися? Досліджуючи приклади таких країн-членів НАТО, як США та Великобританія, можна відверто казати – на це йдуть десятки років. Але це роки продуманих та цілеспрямованих змін, які виходять від вищого керівництва, – в сфері оборони це часто або парламенти, або президенти й міністри – посадовці, які задають темп і характер змін.

Наприклад, ключові зміни в управлінні оборонними ресурсами в США тривали завдяки Роберту МакНамарові з 1961 по 1968 роки, якого президент Джон Кеннеді призначив на посаду Секретаря оборони США.

Процес реформування системи управління якістю в Збройних Силах Великобританії тривав майже 40 років.

Ці держави були піонерами змін у сфері оборонних закупівель. Сьогодні ж такі зміни можна здійснювати значно швидше, бо є найкращі практики, напрацювання інших країн.

Для реформи оборонних закупівель в Україні настає ключовий етап. За 2020 рік можна зробити все необхідне, щоб з 21 року дати повноцінний старт новій системі.

Але що станеться, якщо цього не зробити? В найгіршому випадку, це може призвести до колапсу системи закупівель. Ще в одному поганому випадку – до спроби відкату до старої корупційної системи оборонного замовлення. Також зупинка або профанація реформи оборонних закупівель несе ризики неотримання американської військової допомоги або затягування в її наданні. Зараз мова йде про виділення 125 мільйонів доларів. Закон про оборонні закупівлі, який скоро буде проголосований у другому читанні, дає значну фору для позитивного рішення щодо цієї допомоги. Але найважливіше в законі – це його імплементація.

Дирекорат оборонної політики

Тому необхідно звернути увагу на інформацію про те, яким чином планується подальше реформування:

«…наказом Міністра оборони України Андрія Тарана введено в дію Директорат оборонної політики для реалізації мети та цілей оборонної реформи в Україні».

Наразі єдиний документ, в якому згадується даний Директорат – це Наказ №120, яким ліквідовується Проєктний офіс реформ Міноборони. На момент написання статті мені не вдалося знайти наказу про відповідальних за формування Директорату, як зазвичай практикується. Наразі не затверджене й Положення про такий Директорат, згідно з яким можна покласти на нього згадані завдання.

Тобто, інформація про визначення відповідальним за реформи неіснуючого Директорату наразі не дає розуміння, яким чином планується здійснювати реформування. Після затвердження відповідного Положення мають бути розроблені посадові інструкції, далі – оголошені конкурси на заміщення посад. Без урахування карантину за попередніми, затвердженими в березні положеннями, очікувати результатів конкурсу раніше кінця травня місяця не доводилося. Зараз, коли більше ніж через місяць після зміни керівництва Міноборони ми почули інформацію про один Директорат без Положення і відповідних документів, взагалі важко сказати, коли він зможе запрацювати.

відповідальним за реформи визначили неіснуючий Директорат

Проблема в тому, що один невеликий директорат не вирішить проблеми хронічної відсутності формування політик та управління через політики, за які відповідає Міністерство оборони: воєнна політика, політика в сфері оборони, військово-технічна політика, військово-кадрова політика та політика оборонних закупівель. Кожна з цих політик потребує серйозного людського й інтелектуального ресурсу, щоб запровадити якісні зміни, нову організаційну культуру.

Формування політик – це аналіз проблематики в певній сфері, комунікація з усіма учасниками процесу та формування рамок певного процесу, яких мають дотримуватися виконавці під час реалізації політики. Наприклад, Директорат вивчає проблему переговорів з одним постачальником. Як формуються вимоги, які виникають проблеми з якістю, з визначенням вартості, контролем/гарантуванням якості. Визначає, яким чином такі проблеми мають вирішуватися – і далі, якщо треба, формує пропозиції щодо змін у закони, інші нормативно-правові акти, а також розробляє внутрішній для відомства (або сил оборони) документ, в якому викладає послідовність дій, яку мають виконати відповідальні підрозділи, а також дій, від яких слід утриматися – щоб досягти максимальної ефективності та результату.

А далі – здійснює моніторинг виконання таких вказівок та аналіз ефективності. І далі цикл удосконалення починається знову. Зараз це все робиться по терміновому/невідкладному дорученню, хаотичними змінами в різні накази, по телефонному дзвінку або за протокольним рішенням термінової наради, щоб загасити чергову “пожежу”.

Окрім цього, попереднім важливим документом, який заклав підвалини оборонної реформи, був Стратегічний оборонний бюлетень від 2016 року. Цей документ – перша цілісна дорожня карта оборонної реформи, що систематизувала заходи, які потрібно зробити. Ми в Проєктному офісі тоді, серед іншого, наповнювали розділ Матриці досягнення стратегічних цілей, який стосувався реформування системи закупівель Міноборони. “Матриця” – це деталізована табличка заходів і завдань із досягнення стратегічних цілей, яких було визначено п’ять. Все описане вище, всі реалізовані кроки цієї реформи є виконанням цих завдань.

Ми не знаємо, які зараз цілі оборонної реформи, що їх має реалізовувати згаданий Директорат. Але саме зараз настає час повного оновлення цілей і завдань реформи оборонних закупівель на наступні п’ять років. Здатність це зробити – це дуже важливий критерій, в тому числі й у контексті отримання військової допомоги від партнерів.

відкат загроза закупівлі міноборони