Законопроєкт про референдум загалом нормальний, але положення про електронне голосування руйнують весь позитив
Сьогодні парламент почне розглядати у першому читанні президентський законопроєкт «Про народовладдя через всеукраїнський референдум». Його внесення викликало дуже різні оцінки: від цілковитої підтримки такого кроку як вияву найвищої демократії – до звинувачень президента у намірах використати референдум для узурпації влади чи здачі частини української території. Таке неоднозначне сприйняття законопроєкту про референдум – не випадкове. Адже й сам референдум – річ дуже неоднозначна, і може використовуватися як для блага, так і на шкоду суспільним інтересам.
Ідея референдуму в Україні, як і в інших країнах, є популярною. І це природно, адже більшість людей свято вірить, що вони точно зроблять правильніший вибір, ніж «погані» депутати й чиновники, і що рішення народу завжди є справедливішим за рішення політиків.
З іншого боку, на практиці референдум нерідко є інструментом утвердження не демократії, а диктатури. Історія знає безліч прикладів, коли правителі, маніпулюючи самолюбством виборців, проводили через референдуми найжахливіші рішення. Референдуми – улюблений інструмент зміцнення влади Гітлера й Муссоліні, Асада й Лукашенка. Тому насторожене сприйняття будь-яких референдумних ініціатив – більш ніж виправдане.
Історія питання
Ухвалений у липні 1991 року, ще в часи СРСР, закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» був застосований для проведення всеукраїнських референдумів лише двічі.
Спочатку український народ підтвердив Акт проголошення незалежності України на референдумі 1 грудня 1991 року, який став справжнім виявом всенародної волі і взірцем народовладдя.
А 16 квітня 2000 року відбувся референдум одразу з чотирьох питань, винесених на голосування президентом Леонідом Кучмою. Про цей другий референдум варто сказати насамперед дві речі. По-перше, він був яскравим взірцем маніпуляцій і тотальних зловживань (чого варті лише офіційні дані, що понад чверть усіх виборців проголосувала достроково або вдома). По-друге, його результати так і не були втілені, оскільки потребували затвердження у Верховній Раді, яка їх провалила через антипарламентську спрямованість питань референдуму.
Але справжньою бомбою, загорнутою в обгортку народовладдя, став закон про референдум, ухвалений за часів Януковича в листопаді 2012 року. «Тексти» докладно писали про загрози цього закону – починаючи від протиправного скасування Конституції й закінчуючи фальшуванням «ухвалення народом» будь-якого закону чи рішення, при повному контролі влади над виборчими комісіями і відсутності вимог до мінімальної явки виборців.
Тривала кампанія юридичного оскарження і громадських протестів проти цього закону досягла мети аж у 2018 році, коли Конституцій Суд нарешті визнав закон «Про всеукраїнський референдум» неконституційним.
Не дивно, що у виборчій кампанії 2019 року провідні кандидати і партії активно використовували тему референдуму. Особливо активно це робили Медведчук, Тимошенко і Зеленський. А партія «Слуга народу», отримавши практично всю владу в країні, заявила про намір ухвалити пакет «законів про народовладдя», ключовим із яких мав стати саме закон про всеукраїнський референдум. І коли критики президентської ініціативи кажуть, що вона «не на часі», з ними важко погодитись. Адже інститут всеукраїнського референдуму закріплений у Конституції, і парламент має врегулювати законом процедуру проведення таких референдумів. Інша річ – надзвичайно важливо, яким буде цей закон.
На щастя, правляча партія пішла на тісну співпрацю з громадськими організаціями, такими як Центр політико-правових реформ, «Опора», IFES та інші, створивши спільну робочу групу. У підсумку, за винятком окремих контроверсійних норм, саме напрацювання й підходи експертів цих організацій і лягли в основу президентського законопроєкту.
Предмет референдуму
Законопроєкт передбачає, що на референдум може виноситися чотири типи питань:
1) затвердження закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України;
2) загальнодержавного значення;
3) про зміну території України;
4) про втрату чинності законом України або окремими його положеннями.
Предметом референдуму не можуть бути питання, що суперечать Конституції, міжнародному праву, спрямовані на ліквідацію незалежності, порушення суверенітету й територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі. Референдум не можна проводити щодо законопроектів із питань податків, бюджету, амністії, а також із питань, віднесених до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.
Хоча законопроєкт стверджує, що результати референдумів є обов’язковими й не потребують затвердження будь-якими державними органами, насправді він передбачає механізми безпосереднього втілення лише трьох із чотирьох типів питань. Проєкт не дає відповіді на питання, як мають втілюватися рішення референдумів з «питань загальнодержавного значення», і це є свідомим запобіжником. Референдуми з питань загальнодержавного значення матимуть на практиці лише консультативний характер, а втілюватимуть їхні рішення вже органи влади.
Серед інших запобіжників від маніпуляцій:
- на всеукраїнський референдум може виноситися одне питання;
- референдум не може проводитися одночасно з виборами;
- всеукраїнський референдум не може проводитися одночасно з місцевим референдумом (втім, проведення місцевих референдумів стане можливим лише після того, коли буде ухвалено окремий закон про місцеві референдуми);
- референдум не може проголошуватися під час дії в Україні чи окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану.
Будь-який референдум призначатиметься за чітко виписаною процедурою, що базується на Конституції України і максимально гармонізована з новим Виборчим Кодексом.
Референдум про затвердження змін до Конституції
Конституція України передбачає, що зміни до розділів І (загальні засади), ІІІ (вибори, референдум) і ХІІІ (внесення змін до Конституції України) затверджуються всеукраїнським референдумом.
Законопроєкт про зміни до цих розділів спочатку вноситься до Верховної Ради. Це можуть зробити лише президент або не менш як 2/3 депутатів. В парламенті цей проєкт має пройти через усі процедури, передбачені для розгляду змін до Конституції, включаючи голосування мінімум 2/3, тобто 300 депутатів. І лише після цього президент зобов’язаний видати указ про референдум.
Якщо народ підтримує зміни, вони стають частиною Конституції. Якщо ж більшість виборців зміни не підтримає або просто не прийде на голосування – зміни є відхиленими.
Референдум про зміну території України
Суспільна реакція на згадку в проєкті цього предмету референдуму була особливо бурхливою. А все тому, шо не всі читають Конституцію, у статті 73 якої написано: «Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України». І це логічно: не вистачало ще змінювати межі держави, не спитавши згоди народу. Але це не означає, що будь-хто і будь-як може винести на референдум питання про зміну території.
Спочатку Україна має укласти міжнародну угоду про зміну території. Потім закон про ратифікацію цієї угоди має розглянути і схвалити Верховна Рада. І аж тоді парламент ухвалює постанову про винесення цього закону на всеукраїнський референдум.
Референдум за народною ініціативою
Громадяни не можуть ініціювати референдум ні про зміни до Конституції, ні про зміну території України. Це прерогатива парламенту й президента. Натомість ініціювати референдум про скасування закону або його частини, а також референдум з питань загальнодержавного значення, мають право виключно громадяни.
Для цього мають зібратися збори не менш як 300 громадян, які мінімум за 5 днів повідомлять ЦВК про місце, час і мету зборів. Ці люди мають більшістю голосів схвалити питання, яке вони хочуть винести на референдум, обґрунтувати, чому вони хочуть це зробити, й утворити ініціативну групу не менш як із 60 людей. Якщо ініціатори референдуму дотримались закону, ЦВК реєструє ініціативну групу і надає їй можливість збирати підписи на підтримку референдуму.
Щоб референдум був призначений, необхідно зібрати не менше 3 мільйонів підписів, у тому числі не менше як по 100 тисяч підписів у 2/3 областей України.
Якщо такі підписи зібрані й дотримані інші передбачені законом вимоги, президент призначає всеукраїнський референдум за народною ініціативою.
Якщо більшість виборців проголосує на референдумі за скасування закону або його частини, то цей закон або частина втрачає чинність через 10 днів після оголошення підсумків референдуму.
Якщо ж це голосування «з питань загальнодержавного значення», то, вочевидь, парламент чи інші органи влади мають втілювати волю народу через ухвалення відповідних рішень.
Перевірка на конституційність
Президент або мінімум 45 народних депутатів можуть звернутися до Конституційного Суду з проханням перевірити конституційність питання, що виноситься на референдум. Як тільки Конституційний Суд відкриває провадження, процедура підготовки до референдуму зупиняється. Суд має винести рішення упродовж 30 днів. Залежно від цього рішення призначення референдуму відновлюється або скасовується.
Прихильники й опоненти
Законопроєкт створює загалом рівні умови для противників і прихильників питання референдуму і максимально обмежує можливості для зловживань. Політичні партії та громадські організації для участі в референдумному процесі мають зареєструватися в ЦВК в якості прихильників або опонентів питання референдуму. Ініціативна група теж отримує статус прихильника питання.
Як прихильники, так і противними мають створити фонди для агітації під час кампанії з референдуму і навіть у процесі збирання підписів. Розмір фонду практично необмежений, але надходження і витрачання коштів перебуватиме під серйозним державним і громадським контролем. Витрачати на агітацію будь-які кошти з-за меж цих фондів заборонено.
Агітація дозволяється у всіх звичних формах, при цьому участь в агітації органів влади, використання їх приміщень та інших ресурсів забороняється.
Проєкт забороняє роздачу чи пільговий продаж товарів і послуг під час агітації, а також будь-яку приховану агітацію, наприклад, використання в комерційній або соціальній рекламі питання референдуму, символіки або назв суб’єктів референдуму.
Виборчі комісії також формуються з представників прихильників та опонентів референдуму, а також з представників партій, які мають парламентські фракції.
Спостерігачі від прихильників та опонентів питання референдуму, а також міжнародні і громадські спостерігачі й представники медіа можуть бути присутніми на засіданнях комісій, під час голосування та підрахунку голосів.
Підсумки референдуму
Щоб референдум відбувся, потрібно, щоб у голосуванні взяли участь більше половини виборців України. Для позитивного рішення референдуму на його питання мають ствердно відповісти понад 50% тих, хто прийшов на дільниці.
Якщо народ не підтримав питання референдуму, повторно винести його на референдум можна не раніше, ніж через рік.
Якщо ж підтримав, то змінити це рішення можна не раніше ніж через три роки і виключно шляхом всеукраїнського референдуму.
Ополоник дьогтю – «електронне голосування»
На тлі загалом логічних і демократичних норм законопроєкту стирчать, як шило з мішка, розкидані по його тексту згадки про так зване електронне голосування. Всупереч аргументам експертів з виборчого права, представники влади вписали в проєкт норми про можливість ставити підписи, а головне – голосувати на референдумі за допомогою «автоматизованої інформаційно-аналітичної системи», що саме по собі вкрай небезпечно. Через неможливість гарантувати вільне волевиявлення під час електронного голосування і захистити його результати від спотворення, такий спосіб голосування не використовується навіть у найрозвинутіших державах світу. А країни, які раніше запровадили електронне голосування – такі як Нідерланди та Франція – тепер від нього відмовилися з міркувань безпеки, і зараз цей метод використовується хіба що в маленькій Естонії.
Але відвертим знущанням з права і явним порушенням Конституції є те, що процедуру електронного голосування (як і електронного збирання підписів) в президентському законопроєкті взагалі не врегульовано. Натомість передбачено, що цю процедуру ухвалить ЦВК своєю постановою. Це не просто лазівка, а гігантська чорна діра, яка може переважити всі позитиви закону і зробити його інструментом тотальних зловживань під виглядом «діджиталізації».
Безумовно, ухвалення закону з «електронним голосуванням», та ще й із процедурою, яку замість закону визначатиме на власний розсуд ЦВК, є категорично неприйнятним.
Але якщо ці норми вилучити – законопроєкт заслуговує на підтримку.
Звичайно, навіть найкращий закон не може повністю захистити від людської дурості і можливості безвідповідальних рішень. Але це вже зовсім інша історія.
