Хаос у держслужбі. «Карантинна» процедура призначення держслужбовців відкидає Україну в часи Януковича

Цю статтю аналітики ТЕКСТІВ підготували для німецького аналітичного сайту Laender-analysen.de, де вона й була вперше опублікована (німецькомовну версію дивіться тут).
Публікуємо адаптований для українського читача варіант. Ми вже писали про ліквідацію конкурсів на топпосади у держслужбі, нинішній матеріал – розширений погляд на проблему.

Із цього тексту ми дізналися, що:

- В Україні – катастрофічний дефіцит фахових держслужбовців найвищого рівня, які знають, як працює державна «машина» та як її рухати;

- у період епідемії чиновників на вакантні посади почали призначати за спрощеною процедурою – без конкурсу;

- ключові посади на держслужбі є розмінною монетою в політичних домовленостях;

- із призначенням нових керівників відомств відбувається заміна провідних спеціалістів, що гальмує роботу держустанов;

- численні випадки призначень-звільнень за короткий проміжок часу свідчать про поглиблення кризи державних кадрів;

- поява на вакантних місцях «нових облич» – раніше люстрованих чиновників часів Януковича, разом з описаними вище факторами свідчить про відкат реформ у сфері держслужби.

22 квітня 2020 року Кабінет Міністрів України затвердив своєю постановою спрощену процедуру призначення на державні посади на час карантину. В результаті міністр і його заступник можуть призначати важливих посадовців лише за підсумками співбесіди та антикорупційної перевірки. Однак є одне "але". Новопризначений чиновник не може обіймати посаду більш ніж чотири місяці з моменту завершення карантину. Судячи із розвитку пандемії, призначені під час карантину можуть сидіти на своїх місцях щонайменше до осені 2021 року.

Протягом квітня-вересня 2020-го по спеціальній процедурі уряд оголосив 91 конкурс (на 79 посад) на посади державної служби категорії «А». Це майже третина від усіх топових державних службовців в Україні, яких понад 200.

Що означають ці категорії?

Армія держслужбовців налічує понад 220 000 співробітників станом на 31.03.2020.

Чиновники категорії В, а їх 168 тисяч – це «рядові солдати» різних рангів держслужби. Більшість з них – фахівці: провідні, головні і так далі. На них тримається вся рутинна робота держави, якої ми не помічаємо: від технічної організації тендерів на шкільне харчування до видачі паспорта. Заберіть їх – і настане хаос.

Досягти посади категорії Б (їх 58 тисяч) – мета кожного пересічного держслужбовця. Це керівники органів та структурних підрозділів регіонального рівня, відділів, департаментів, управлінь. Вони виконують більш відповідальні завдання. Наприклад, можуть розподіляти маршрути для перевізників або приймати рішення про те, який бізнес забруднює довкілля, а який — ні. Тут вже є ймовірність корупції середнього рівня. Від адекватності, чесності і професіоналізму цього прошарку залежить, наскільки успішно будуть виконані прийняті політиками рішення. Вони знають, як їде державна «машина», де барахлить і як ремонтувати.

Посади категорії А — це керівники різних відомств. До них належать, наприклад очільник Держкіно або голова Інституту Національної пам'яті, а також «хлібні» відомства, як-от Державне лісове агентство або Державна екологічна інспекція. Така посада — мрія держпосадовця.

До Революції гідності протягом усіх років незалежності більшість цих посад були розмінною монетою в політичних домовленостях. Під величезним тиском західних партнерів і громадськості в 2016 році Україна ввела нові правила призначення чиновників. Процедура для різних посад — різна, але конкурс є обов'язковим для всіх. Система працювала з недоліками, але все ж певною мірою захищала від корупційних ризиків. Але після приходу Зеленського її почали відверто ігнорувати, і чимало конкурсів супроводжувалися гучними скандалами.

Наприклад, керівницею Держкіно призначили колишню директорку провінційного кінотеатру (докладно про це та інші конкурси читайте в нашій статті «Чому конкурси на державні посади — це фарс»). У квітні також розгорівся скандал із приводу призначення керівника Національної служби здоров'я.

«Політичні» чистки в міністерствах і відомствах

Багато державних службовців, звільнених після 22 квітня 2020 року, залишилися без роботи відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України «Про Державну службу».

Згідно з цією статтею, держслужбовці категорії «А» можуть бути звільнені без поважних причин протягом чотирьох місяців з дня призначення нового прем'єр-міністра і, відповідно, нового складу Кабміну або призначення нового міністра за поданням керівника державного органу, прем'єра чи профільного міністра (далі в тексті — стаття 87-1, частина перша, якщо не вказано інше).

Людину не просто звільняють, а переводять у «резерв» – за штат – на наступні 6 місяців. Вона має змогу поза конкурсом обійняти вакантну посаду державної служби категорії Б в органах, юрисдикція яких поширюється на всю Україну, і зрештою отримати вихідну допомогу розміром шість зарплат, якщо інша посада не знайдеться.

Ця ж норма діє, коли змінюється міністр – терміни обнулюються, і в підпорядкованих службах і агентствах можна знову проводити «чистки» та призначати «своїх», що створює значні політичні ризики і важелі впливу.

Норму включили до закону на початку президентства Володимира Зеленського, що дозволило проводити «чистки» під час каденції уряду Олексія Гончарука, а тепер і уряду Дениса Шмигаля.

Президент Зеленський спробував скасувати статтю 87-1, запропонувавши парламенту поправки до законопроєкту про зміни до Закону «Про державну службу». Але це питання не розглядалося.
В кулуарах ВР також ширяться чутки, що президент планує залишити на місцях чиновників, яких взяли на роботу під час карантину, зробивши ці призначення постійними.

Топсписок звільнень

Із 22 квітня до кінця вересня 2020 року за цієї статтею були звільнені 29 топчиновників, які формують державну політику в різних напрямах.

У список звільнених потрапили і ті, кого призначили під час каденції уряду Гончарука:

- Заблоцький Андрій, голова Державного агентства лісових ресурсів України з грудня 2019-го.

- Погорілий Ярослав, голова Державного агентства резерву України з грудня 2019 року. До нього менш ніж три місяці головою був Володимир Мароха.

- Верланов Сергій, голова Державної податкової служби України з травня 2019-го.

- Погорілий Олександр, голова Державної служби України з безпеки на транспорті з грудня 2019-го. До нього понад три роки відомством керував Михайло Ноняк, із травня 2016 року.

- Башлик Денис, голова Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з грудня 2019 року.

- Черних Олександр, державний секретар Міністерства розвитку економіки, торгівлі і сільського господарства України, звільнений на початку червня, не пробувши на своїй посаді і чотирьох місяців. Він офіційно обійняв посаду 3 березня 2020 (фактично був виконуючим обов'язки з вересня 2019).

- Бардона Михайло, перший заступник голови Державної служби України з питань праці, звільнений за статтею 87-1 в травні 2020.

- Стародубцев Олександр, голова Національного агентства державної служби.

- Шайтан Олександр, заступник голови Державної служби експортного контролю України

- Зелді Роберт, Пєтухов Сергій і Шендрик Денис – заступники голови Державної митної служби України, звільнені з політичних мотивів 24 квітня разом із керівником служби Максимом Нефьодовим. Усі вони виконували свої обов'язки з грудня 2019 року.

- Нефьодов Максим, голова Державної митної служби, що прийшов у виконавчу владу з бізнесу після Революції гідності в 2014 році. Впроваджував систему електронних закупівель Prozorro.

Також були звільнені керівники, призначені за часів президентства Петра Порошенка:

- Венцковський Дмитро був заступником голови Державної податкової служби України.

- Кравченко Андрій був заступником голови Державного агентства рибного господарства.

- Недзельський Сергій був заступником голови Державного агентства з питань кіно.

- Неретін Сергій був першим заступником голови Державного агентства з питань кіно.

- Булатов Дмитро був заступником голови Державного агентства резерву України.

Можна припустити, що ці люди стали жертвами політичної кон'юнктури. Їхнє звільнення стало можливим завдяки описаній вище «спецпроцедурі».

Читати також. Що і чому не вдалося зробити на митниці реформаторам із команди Нефьодова. Відверте інтерв’ю

Побічні ефекти «турборежиму»

Ідея професійної держслужби і мінімізації корупції передбачала, що чиновник має певний захист: пройшовши конкурс, здобував імунітет від звільнення до закінчення терміну контракту (якщо не порушував закон). Це гарантувало б незалежність від тиску з боку міністрів – навіть якби тим захотілося крутити корупційні справи.

І таким чином працювала б інституційна пам'ять у відомстві. Адже кожне з відомств – глибоко специфічне, це не бізнес. Щоб державна «машина» їхала, треба знати нюанси, а їх вловлюєш із досвідом. Але тут виникла проблема, через ці запобіжники по-реформаторському налаштований уряд Гончарука не міг звільнити керівників, яких вважав неефективними і корумпованими.

Тому Гончарук подав до парламенту закон, що дозволяв легко позбавлятися керівників – його ухвалили в «турборежимі». Йдеться про зміни до згаданої вище частини першої статті 87-1 Закону України «Про Державну службу».

Тоді ще розгорілася жвава дискусія між двома реформаторами – чинним на той час керівником Держмитниці Максом Нефьодовим і колишньою в. о. міністра охорони здоров'я Уляною Супрун. Нефьодов писав, що можливість звільняти – це корисно для реформ, а Супрун застерігала, що чиновник повинен мати певну автономність, гарантії незалежності (докладніше читайте в нашій статті «Дві реформаторських правди. Публічний батл між Супрун і Нефьодовим: потрібно захищати чиновника від керівника?» ).

Гончарук звільнив 48 керівників категорії А, призначив до 19-ти. Потім всі ми бачили його відставку. Слідом вигнали тих реформаторів, яких він встиг взяти на посади. Зокрема і Нефьодова – допоміг новий закон. Далі пішло за ланцюжком: чиновники «А» почали масово виганяти чиновників «В». Приміром, керівник податкової в один день призначив 23 заступників обласних податкових. Так набирав обертів управлінський хаос.

Один із наслідків зафіксував наш журналіст, коли поїхав на Полтавщину писати репортаж про незаконне розорювання землі на березі річки. З'ясувалося, що станом на весну цього року у Полтавській області, вже протягом року немає керівника місцевого Держгеокадастру і змінилося кілька в. о. В результаті рейдери легко і нахабно захоплюють землі. Деталі читайте тут.

Ще один приклад: у Державній податковій службі Київської області принаймні з жовтня 2019 на посаді начальника змінюються виконуючі обов'язки.

Також, найпевніше, у зв'язку з карантинними заходами і в умовах спеціальної процедури багато гідних кандидатів просто не змогли подати документи на вакантні посади.

Нескінченне коло призначень і звільнень

Конкурси, які проводилися за звичайною, «докарантинною» процедурою, теж давали простір для певних маніпуляцій. Їх могли оголошувати по кілька разів, результати визнавали недійсними та такими, що не відбулися.

За карантинною спецпроцедурою конкурси також оголошуються по кілька разів. Наприклад, конкурс на посаду першого заступника голови Служби захисту прав споживачів оголошували чотири рази: в листопаді 2019-го – за звичайною процедурою, і тричі за спецпроцедурою: в червні і липні 2020-го. Конкурс на посаду голови Служби морського і річкового транспорту оголошували тричі.

За цією тимчасовою процедурою співбесіду має проводити керівник державного органу, в якому є вакантна посада, або хтось із керівництва вищого органу. Для різних держслужб і агентств – відповідний міністр або його заступники. Вони зазвичай і є ініціаторами звільнення, оголошення конкурсів і призначення на посади.

Міністр розвитку економіки шукав людей на 16 керівних посад категорії «А». На деякі посади конкурс оголошували кілька разів і зрештою призначили тільки чотирьох керівників.

Міністр фінансів оголосив про 15 вакансій, з них шість створив сам, звільнивши попередніх керівників. У підсумку призначив 11 осіб, ще чотири відомства залишаються без керівників.

Міністр інфраструктури був ініціатором восьми призначень, сім з них йому вдалося здійснити.

Більшість міністрів ініціювали від одного до трьох призначень.

Усього уряд Шмигаля оголосив 91 конкурс за скороченою процедурою на 79 посад державної служби категорії «А». Половина посад уже зайняті. 29 з цих вакансій виникли тому, що через зміну міністрів були звільнені і керівники департаментів – за «політичною» статтею 87-1.

Прийом документів у середньому тривав до п'яти днів, але на деякі посади конкурси оголошувалися двічі-тричі.

Із 12 посад чиновники були звільнені вже в день оголошення нового конкурсу – такі рішення можна вважати зробленими під замовлення зацікавлених у просуванні своїх людей. Введення спецпроцедури дало змогу швидко і безболісно змінювати керівників відомств, раніше для цього треба було докладати значних зусиль. А отже, стало значно менше перешкод для призначення на «хлібні» відомства своїх людей.

Деякі посади були вакантними по три, шість, дев'ять місяців – зокрема, Шмигалю дісталися 18 порожніх крісел ще від Гончарука.

Ситуація в українському державному менеджменті складається не найкращим чином. Станом на вересень 2020 року майже чверть відомств не має своїх керівників. Швидше за все, їх призначають за спеціальною процедурою.

Після завершення карантину на всі ці посади потрібно буде провести конкурс. Невідомо, скільки ще місць буде роздано за спеціальною процедурою, але Кабінету Міністрів варто готуватися до управлінського вакууму і масштабного проведення конкурсів на посади категорії «А». Як влада буде виходити з цієї патової ситуації – поки невідомо.

Привертає увагу той факт, що більшість призначень або оголошених конкурсів стосується саме економічного блоку, що є небезпечним в умовах нестабільності і кризи, спричиненої епідемією Covid-19. Міністри фінансів і економіки спільно оголосили конкурси на 31 посаду.

Перший заступник голови Верховної Ради Руслан Стефанчук під час одного з інтерв'ю на початку вересня заявив, що цих міністрів можуть відправити у відставку, що означає нове коло звільнень-призначень. А як розповіла в інтерв'ю Текстам чиновниця із митниці, зміна керівника паралізує роботу відомства на місяць-два.

«Нові обличчя» – чиновники часів Януковича

Серед чиновників, призначених за "карантинною" процедурою, є люди з неоднозначною репутацією, зв'язками з соратниками Віктора Януковича та досвідом роботи в держструктурах під час його правління.

29 квітня головою державної податкової служби став Олексій Любченко. У 2009–2011 роках він був заступником голови Державної податкової адміністрації. Заступницею Олексія Любченка стала Наталія Рубан, вона також працювала на посаді заступниці Державної податкової адміністрації разом із Любченком у 2009–2010 роках, згодом, у 2011–2014 роках – заступницею керівника Головного контрольного управління Адміністрації президента Януковича. Ще одним заступником Олексія Любченка став Євген Олейніков, він був помічником одіозного прем'єра Миколи Азарова, коли той був народним депутатом України шостого скликання.

Заступницею керівника державного управління справами стала Марія Стоцька, генерал-майор міліції, в 2013–2014 роках була віцемером Одеси, в 2006–2007 роках – регіональною представницею міністра внутрішніх справ Василя Цушка, який під час виборів 2010 року був довіреною особою на Одещині кандидата на пост президента, лідера "Партії регіонів" Віктора Януковича. В уряді Азарова Цушко був міністром економіки, з 2010 по 2014 рік був головою Антимонопольного комітету України.

Державною секретаркою Міністерства охорони природи та природних ресурсів призначена Євдокія Ярова, яка протягом 7 і 8 скликань українського парламенту була помічницею народних депутатів Михайла Опанащенка ("Партія регіонів") та Якова Безбаха (безпартійний). Останній – одіозний депутат, який голосував за «диктаторські» закони в 2014 році (спрямовані на протидію масовим протестам, що передбачали заборону на пересування в групі більш ніж 5 автомобілів, заборону на установку наметів, арешт за групові протести й інші обмеження). У 2018 році Безбах підписав лист патріарху Варфоломію з проханням відкласти Томос, також голосував проти закону, що підтверджує український суверенітет над окупованими територіями Донецької і Луганської областей.

Євгена Кузькіна призначили першим заступником голови Агентства автомобільних доріг України. У 2010–2011 роках він був заступником міністра фінансів Федора Ярошенка (уряд Миколи Азарова), фігурант антикорупційних розслідувань НАБУ.

Керівником Укртрансбезпеки став Єгор Прокопчук – колишній керівник Державного підприємства «Кривбаспромводопостачання», тісно пов'язаний з народним депутатом України 8 скликання Костянтином Усовим. За даними громадської організації «Чесно», Усов – фігурант кількох антикорупційних розслідувань.

Заступником керівника Апарату Ради Національної безпеки України призначили Ігоря Цюприка. За інформацією, опублікованою адвокаткою Євгенією Закревською, Цюприк очолював управління по організації контролю за розслідуванням злочинів Головного управління Міністерства внутрішніх справ і був причетний до викрадення активістів Ігоря Луценка й Юрія Вербицького в січні 2014 року. Вербицький пізніше був знайдений мертвим. Сам Ігор Цюприк цю інформацію відкидає.

Ці призначення свідчать, що деякі чиновники вищої ланки часів Януковича повертаються на свої посади, деякі йдуть на підвищення. В Україні є публічний реєстр осіб, яким заборонено обіймати посади в державних органах, таке обмеження діє від одного до 10 років. Ці терміни потроху минають, колишні чиновники повертаються.

Висновок: відкат реформ

Зміни до Закону України «Про державну службу» в межах комплексного закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», який президент Зеленський підписав у вересні 2019-го, фактично легалізували «чистки» в державних органах і відкотили реформи в цій сфері на багато років назад. Цей закон потенційно може реанімувати систему залежності державних чиновників від олігархічних груп, які пролобіювали або оплатили їх призначення. “Свої люди в уряді” – це одна з головних бізнес-практик українського олігархату, котрі звикли приватизувати прибутки, а свої збитки перекладати на державу. Така система процвітала аж до Революції гідності 2014 року. А введення «карантинної» спецпроцедури спростило повернення старих практик.

Громадськості та західним партнерам України, які вклали чималі кошти в просування реформи держслужби, зараз варто ретельно стежити за проведенням конкурсів. Адже процедура набору на «нову державну службу» часів Петра Порошенка хоч і була громіздкою та потребувала доробок та вдосконалень, але давала певні гарантії, що за конкурсом відбирали справді гідну кандидатуру. Претендентів на посади вистачало, адже суспільство вірило в чесність конкурсів, а претенденти бачили гарантії стабільності своєї роботи на певний період.

Нинішні нововведення відлякують реальних фахівців, які не хочуть ризикувати своєю кар'єрою і не подаються на участь в конкурсах. Відсутність гідних кандидатів полегшує корупціонерам завдання просунути своїх людей на певні державні посади.

*Перелік звільнень і призначень – станом на кінець жовтня-початок листопада

уряд держслужбовці зеленський реформи держслужба призначення люстрація звільнення