Краща альтернатива війні. Як США використовують санкції, щоб не застосовувати справжню зброю

Згідно з оглядом санкційної політики від Департаменту казначейства Байдена, яку було опубліковано торік восени, президенти і від республіканців, і від демократів перетворили санкції на зовнішньополітичний інструмент "першої інстанції". Обсяги санкцій від 2000-го до 2021 року зросли на 933 %, і президенти використовували їх як заміну військових методів утвердження влади США закордоном.

Трамп запровадив 3800 нових санкцій, а Обама під час свого другого терміну – 2350. Президенти мають переважно необмежені повноваження щодо впровадження санкцій, а попередні адміністрації використовували їх для знищення економіки Венесуели й Ірану. Вони також переслідували статки чиновників, які стояли за політичними кризами та кризами з правами людини в Нікарагуа, М’янмі й інших місцях, часто з незначним наглядом Конгресу та невеликим публічним розкриттям їхніх наслідків.

Байден виступає із заявою щодо санкцій проти Росії. Фото: Getty Images

Колишній співробітник казначейства Трампа розповів, що коли вони під час кризи перебували в кімнаті з чиновниками з усього федерального уряду, зустрічі часто мали такий вигляд: Держдепартамент не хотів робити нічого, міністерство оборони не хотіло робити абищо. Тож усі за столом зверталися до співробітників казначейства й казали: "Зробіть щось" або: "А чи можемо ми їх санкціювати?"

Але економіку масштабу російської, 11-ту за величиною у світі, ніколи не піддавали таким комплексним санкціям. Переслідування для центрального банку такого розміру і з такими зв’язками великої економіки з міжнародними банківськими системами та багатьма її секторами справді безпрецедентне. Як і санкції, що так сильно впливають на Росію, США й узагалі весь світ.

Росія — великий експортер енергії, і ціни на енергоносії зростають, відправляючи інфляцію за хмари. До того ж РФ експортує значні обсяги зерна, соняшникової олії та добрив. Тому санкції проти країни — навіть із винятками та звільненнями від них у гуманітарних цілях — можуть мати руйнівний вплив на вразливі верстви в ​​бідних країнах.

Важко пояснити ці типи ефектів другого, третього й четвертого порядку. Власне, минулої осені Департамент казначейства у власному огляді санкційної політики США попередив про такі наслідки. У найгіршому разі санкції Заходу проти Росії можуть сприяти масовим заворушенням [у всьому світі].

Зважаючи, що для США та їхніх союзників недоцільно вводити війська в Україну, а ще менш доцільно взагалі нічого не робити, санкції можуть бути не найгіршим варіантом розвитку подій для Заходу. Попри це, визнання санкцій як бездоганного "інструменту добра" команди Байдена контрастує з академічними дослідженнями про санкції — і певною мірою з тим, що ключові радники президента писали раніше.

Це історія про те, як Байден і його оточення надміру повірили в таку економічну зброю й могли прогледіти потенційні проблеми.

Навіть експерти з санкцій визнають їх надмірне використання

У жовтні 2021 року Міністерство фінансів опублікувало семисторінковий документ, який став кульмінацією багатомісячного процесу перегляду санкцій. У звіті визнано надмірне використання санкцій, що спонукає країни відмовитися користуватись доларом. У звіті також визнано, що необхідно запровадити більше винятків, щоб гарантувати, що вразливі групи населення не потерпатимуть від наслідків санкцій і що санкції мають бути багатосторонніми, щоб працювати. "Санкції мають бути чітко прокомуніковані", — йдеться у звіті, щоб "цільові групи" знали, коли й чому їх буде "посилено або скасовано".

Чиновники Мінфіну визначили ці недоліки не для того, щоб сказати, що США ніколи не мають використовувати санкції, а тому, що вони розглядають їх як "ефективний інструмент національної безпеки" й хотіли, щоб вони такими й залишалися. Вихід документу з аналізом санкційної політики, як виявилося згодом, дав США змогу краще підготуватися до санкціонування Росії за вторгнення в Україну.

У звіті є твердження, що санкції мають бути поєднані з ширшою дипломатичною стратегією — принцип, на якому наголошувала команда Байдена з санкцій під час перебування на посаді та поза Білим домом. На думку одного з чиновників, санкції "не можуть змусити когось капітулювати та змінити режим і не можуть замінити цілісну стратегію протидії загрозам нашій національній безпеці".

Тепер ця "зовнішньополітична зброя" розгортається проти Москви. США також надсилають Україні зброю на мільярди доларів і обмінюються розвідданими високого рівня з українським урядом, але санкції є ключовою частиною ширшої економічної стратегії, спрямованої на відхід від залежності від російських енергоресурсів.

"Основною метою нашої зовнішньополітичної стратегії є припинити вторгнення в Україну, і те, як санкції допомагають це підтримувати, полягає в тому, щоб зменшити рівень ресурсів, які Росія має, щоб посилити владу, а також ізолювати її військово-промисловий комплекс", — каже заступник міністра фінансів.

"Ми всі хвилюємося через надмірне використання санкцій, але я думаю, що це явно не той випадок", – сказав чиновник адміністрації на умовах анонімності. "Це випадок реагування на явне та кричуще порушення основних принципів міжнародного й національного законодавства та прав людини. Я думаю, що це випадок беззаперечної згоди, що світ має реагувати, а санкції є відповідним інструментом".

Байден також прямо заявляв, що "санкції ніколи не стримують [агресора]". Але держсекретар Ентоні Блінкен і радник з національної безпеки Джейк Салліван перед війною говорили, що загроза санкцій стосується стримування. У квітні Блінкен описав санкції як тактику посилення участі України в переговорах з Росією, а Білий дім заявляв, що, з одного боку, йдеться про накладення "суворих і негайних витрат", а з іншого – про притягнення до відповідальності "російського уряду та російських олігархів" за війну.

Відколи розвідка США в листопаді почала попереджати про нарощування російських військ на кордонах України, команда Байдена з санкцій уже розробляла план економічної війни проти розвиненої економіки Росії.

Нова ера технократичної війни

Більшість санкцій наростають упродовж тижнів, місяців або років, але санкції проти Росії з’явилися через кілька днів після нападу Росії на Україну й одразу були жорсткими — це частина підходу адміністрації "підіймати ставки високо й залишати їх високими".

Лише через два дні після російського вторгнення США, Європейська комісія та основні європейські країни запровадили санкції проти Центрального банку РФ. Наступного дня приєдналася Японія. Санкції проти центробанків таких нафтових держав, як Венесуела та Іран, запроваджували й раніше, але країна розміром з Росію вивела санкційну політику на абсолютно новий рівень. І відтоді майже щотижня запроваджують нові санкції проти фізичних осіб, компаній і банків. Російська енергетична галузь є, можливо, останньою ареною, яку США ще не піддали санкціям разом зі своїми партнерами й союзниками. Загалом до коаліції приєдналися 30 країн, на які припадає понад половина світової економіки.

Представник адміністрації Байдена, який говорив на умовах анонімності, підкреслив, що великі російські фінансові та банківські установи потрапили під санкції й водночас не призвели до серйозних глобальних збоїв. "Ми дуже ретельно перевірили ці заходи, перш ніж їх запровадити, – сказав чиновник. – Ми впоралися з цим у спосіб, який був надзвичайно ефективним з точки зору мінімізації побічних втрат".

Санкції щодо центрального банку, очевидно, були підготовлені ретельно й заздалегідь, каже Деніел Фрід, колишній посол у Польщі, який координував санкції проти Росії в Держдепартаменті Обами. [Коли я про це дізнався, то] подумав: "Дідько, вони красунчики", — сказав він мені.

Чиновники Мінфіну США розповіли журналістам, що вивчали, "як Росія була взаємопов’язана з європейською глобальною економікою", щоб гарантувати, що санкції не спричинять рецесії. "Держава старалася зробити якомога більше, а Міністерство фінансів намагалося зробити це хірургічним шляхом, щоб мати максимальний ефект з мінімальними непередбаченими наслідками, які можуть перекреслити всі зусилля".

У нинішній ситуації ставки ще вищі. Заходи проти Росії стосуються не лише України, а можуть вплинути на майбутнє й самих санкцій — примусового інструменту, який, на думку політиків, може стати першим засобом у потенційному конфлікті проти Китаю. Якщо санкції не досягнуть цілей Байдена в Європі, виникнуть нові питання щодо ефективності цього інструменту.

Також поки не сформульовано, як відбуватиметься скасування санкцій. Обмежений контроль Конгресу означає, що президент не зобов’язаний викладати цілі санкцій, говорити, як адміністрація їх відстежує, або описувати гуманітарні винятки.

Непередбачувані наслідки санкцій

Ті, хто хвалить координацію санкцій адміністрацією Байдена, також висловлюють стурбованість їх непередбаченими наслідками. "Думаю, насправді ніхто не мав часу спланувати, які довгострокові наслідки матиме, по суті, знищення російської економіки", – каже журналістам один з науковців.

Правда в тім, що Росія вже почала адаптуватися й рубль узявся відігравати позиції.

Дослідження показують, що санкції не є дуже ефективним інструментом, якщо їх не сформульовано в рамках ширшої зовнішньополітичної стратегії. У звіті Управління підзвітності уряду за 2019 рік виявлено, що державні установи не дуже добре вміють оцінювати рівень впливу санкцій.

Росіяни вишикувалися в чергу в банкомат. Фото: АР

"Політики США та Європи ніколи чітко не визначали, як ослаблення або зменшення економічного добробуту звичайних людей створює умови для можливого політичного чи дипломатичного розв'язання чогось такого важливого, як воєнний конфлікт", – каже Есфандьяр Батмангелідж з економічного дослідницького інституту Bourse and Bazaar Foundation.

Інтенсивні санкції проти Росії також змінять уявлення країн про вільний рух капіталу. Адам Позен з Інституту міжнародної економіки Петерсона стверджує, що ці санкції проти Росії негативно вплинуть на світову економіку, що може призвести до "кінця глобалізації".

Насамперед приголомшливими можуть бути гуманітарні наслідки, підвищення цін на продовольство може сягати до 22 %, водночас вразливі люди зазнають більшість витрат війни. Унаслідок санкцій США іранці страждали від обмеженого доступу до ліків, особливо на початку пандемії. У Венесуелі санкції стали причиною краху системи охорони здоров'я.

У санкційну політику закладено гуманітарні винятки щодо продуктів харчування, сільськогосподарських товарів і ліків, а також дозволи деяких міжнародних організацій і некомерційних груп на діяльність у Росії. "Попри їх наявність, такі винятки не завжди працюють на пом’якшення цих ненавмисних впливів так, як це задумували розробники й виконавці закону про санкції чи розпоряджень виконавчої влади", – сказав мені помічник Демократичної партії в Конгресі.

Санкції такого рівня неминуче зашкодять [пересічним] росіянам. "Коли ви перебуваєте у війні як у війні, яку тут розгорнула Росія, неможливо захистити всіх невинних людей, і виникає питання, що означає невинний, коли ваша країна робить такі речі", — каже один зі співрозмовників видання.

Наргес Баджоглі, антрополог Школи передових міжнародних досліджень Джона Гопкінса, який пише книжку про санкції, каже: той факт, що команда з санкцій використовує військову термінологію, свідчить, що гуманітарні наслідки певною мірою очікувані.

"Це схоже на те, як у певній мірі розглядають гуманітарний аспект у ситуації гарячої війни, — сказала вона, — де – так, це прикро, але – таким є необхідний побічний продукт протистояння [агресивній] державі".

росія санкції байден сша