Тріумф забудовників. Що не так з новим законом про реформу містобудування
Закон про реформу містобудування № 5655, який Верховна Рада ухвалила 16 грудня, готували задовго до 24 лютого, тому навіть з правками він не бере до уваги військових, безпекових, енергоощадних та євроінтеграційних вимог нового часу, зменшує роль місцевого самоврядування та централізує містобудування.
На конкретних прикладах ми спробуємо показати, які зміни закладено в цьому законі та як вони вплинуть на життя українців — зокрема киян, які мешкають у щільно забудованому мегаполісі.
Цей закон вносить зміни в Земельний, Цивільний, Господарський кодекси, Закони України “Про нотаріат, "Про звернення громадян”, “Про основи містобудування”, “Про регулювання містобудівної діяльності”, “Про архітектурну діяльність”, "Про місцеве самоврядування в Україні", роботу Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, змінює статті законів, за якими спірні справи розглядають суди та виконує виконавча служба.
Врегулювати правила містобудування під час війни важливо, бо після війни настане час відбудови. Зрештою, мрія про мир і відбудову – це не лише про припинення смертей і спорудження даху над головою мільйонам нужденних, а і про швидке зростання української економіки. Це й добробут населення, і спроможність оплачувати власну безпеку в майбутньому.
Навіть Єгипет, попри бідність, низький ВВП та нестачу продуктів харчування, взявся за інвестиції в 45 млрд доларів, щоб збудувати посеред пустелі, поряд з Каїром, нове місто, мета якого — стрімке зростання економіки.
Щодо України, то цифра в 750 млрд доларів — це лише попередня оцінка збитків і заявка на збір коштів від міжнародних донорів на майбутню відбудову, обсяг якої, на жаль, через війну постійно зростає.
Ідея була — подолати корупцію
Будівельні процеси в Україні регулюються й формально — законами, будівельними нормами, державними контролерами та адміністраціями, й неформально — через хабарі, лобіювання інтересів на рівні законів, лояльних депутатів в органах місцевого самоврядування та “своїх” чиновників у виконавчій владі.
Актуальність закону № 5655, який розробляли з 2021 року, була зумовлена бажанням подолати корупцію. Автори вказували на створення конкурентного прозорого ринкового середовища, розумну регуляцію та автоматизацію надання послуг.
Зокрема у зв'язку з запуском Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, (Дії в містобудуванні), треба було внести в низку законів зміну про те, що паперовий документообіг проєктів, експертиз і дозволів, який раніше зберігали в архівах органів місцевого самоврядування, замінюється на централізований цифровий з електронними підписами та єдиною нумерацією.
Раніше в кожному населеному пункті була своя нумерація, власний стандарт подачі документів і їх зберігання. Зокрема при зміні керівництва чи надзвичайних подіях (потоп або пожежа) частина важливих містобудівних документів безслідно зникала. Знайти відповідальну особу, незалежно й дистанційно перевірити оригінали паперових документів та експертиз поза кабінетами місцевих чиновників було неможливо.
Ділянка за адресою вул. Микільсько-Слобідська, 7-9 у Києві викликала багаторічний протест місцевих мешканців. У відкритих базах і за запитами Департамент містобудування і архітектури КМДА надав один варіант містобудівних умов і обмежень, а забудовник — інший, посилаючись на те, що чиновники через пожежу втратили частину архіву, де дозволили скандальну забудову на березі Дніпра в “Зоні здоров’я”.
Містобудівна реформа почалася не вчора: між порядками, які існували в 2000-х і 2020-х багато чого змінилося. Навіть процес цифровізації триває вже другий рік.
Але сьогодні – новий виток змін, який пройшов через Верховну Раду у вигляді ухваленого більшістю голосів (переважно провладної партії) Закону № 5655 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності".
У публічному доступі сьогодні – порівняльна таблиця на понад 2000 сторінок. Закон ухвалювали поспіхом, автори правок голосували проти й попереджали про ризики недостатнього опрацювання документа з громадськістю та місцевим самоврядуванням.
Петиція до Зеленського про його ветування набрала необхідну кількість голосів за добу після публікації, а до голосування було безліч публічних виступів асоціації міст України, Національної спілки архітекторів України, НАЗК, руху “Чесно” про корупційні ризики, про істотне урізання прав на регулювання забудови від органів місцевого самоврядування й архітекторів.
Але великі гравці ринку пролобіювали зміни, які істотно спростять їм життя, проте значно зменшать вплив громадськості, органів місцевого самоврядування та архітекторів як незалежних від забудовників фахівців.
Чи було добре до ухвалення закону та чи стане зовсім безпросвітно в майбутньому? Розглянемо кілька конкретних прикладів.
Самочинне будівництво тепер “у законі”
Закон № 5655 передбачає внесення змін, які стосуються зокрема й самочинного будівництва.
Типовий приклад самочинного будівництва, не поміченого ні органами місцевого самоврядування, ні реформованою ДІАМ (Держінспецією з архітектури і містобудування), ні електронною системою e-construction.gov.ua – це житловий будинок у Києві, збудований без відведення земельної ділянки та з порушенням допустимої поверховості.
З новими правками до Цивільного кодексу (прийнятими в законі № 5655) цей об'єкт не вважатимуть самовільно збудованим, бо у формулюванні визначення Статті 376 “Самочинне будівництво” відсутнє поняття “будівництво на ділянці, не відведеній у власність або користування, чи на ділянці без оформлення правовстановлюючих документів”, а також визначення “житловий будинок” замінено на “будівлю”.
Тобто зміни в закон дають змогу трактувати так: замовник побудував житловий будинок (там є квартири) на землі, яка не призначена для будівництва житлового будинку. Але тепер уже байдуже, яку саме будівлю зведено: житлову, промислову чи технічну. Отже, його можна звести на ділянці з призначенням “громадська забудова” й назвати житловий будинок “громадською будівлею” – адже там є кафе й офіси.
Далі чинна редакція Цивільного кодексу п.3 Ст. 376 дозволяє за рішенням суду визнати за самочинним будівництвом право власності, якщо ділянку виділять під таке будівництво пізніше.
Нині в Києві закрито доступ до містобудівного кадастру, де раніше можна було перевірити наявність документів і їх текст щодо кожної забудови. А в Україні після повномасштабного вторгнення закрили також доступ до публічної кадастрової карти.
Під цим будинком у Києві на фото відсутня земельна ділянка (не внесена в Кадастрову карту), присвоєно кілька адрес, на які не видавали дозвільні документи. Проте будинок уже збудовано, знизу заселено, а зверху після заселення надбудовано ще 4 поверхи.
Тобто забудовники зможуть і далі будувати багатоповерхівки, не маючи права власності на земельну ділянку. А призначення будівлі “підігнати”, яке потрібно: під майбутнє рішення суду, що вже змусить місцевих депутатів передати у власність самовільно забудовану ділянку. Це дасть можливість забудовникам будувати те, що вони хочуть, і не зважати на потреби міста в об’єктах інфраструктури: школах, садочках, лікарнях, дорогах відповідної пропускної здатності.
Ущільнення житлових районів
Як правило, самочинне будівництво здійснюють, щоб ущільнити наявні райони, – там, де можна вкласти менше коштів у розвиток інфраструктури, отримавши більше з продажу житла. Така спекулятивна діяльність призводить до перевантаження міської інфраструктури й погіршення якості життя містян. Також нівелюється робота державних проєктних інститутів, які мали б впроваджувати збалансовані між бізнесом і соціумом принципи гармонійного середовища (захист від пожежі, цивільний захист, потрапляння сонячного світла в житлові кімнати, наявність озеленення, дитячих майданчиків, заборона паркування під вікнами). Системи каналізації, водогону та електромережі працюють у режимі перевантаження і швидше зношуються.
Щоб знайти будинок, який відповідатиме нормам і правилам європейського комфортного житла, покупцю доведеться істотно доплатити й добре пошукати, адже забудовники зможуть законно пропонувати дешеві рішення в “бетонних нетрях” і ніщо, крім падіння попиту на таке житло, їх не зупинить.
Забудова вул. Глибочицької в Києві явно неякісна з точки зору новітніх європейських підходів до комфортного міста, але абсолютна більшість квартир на продаж має всі документи. Отже, система раніше давала змогу видавати поганий результат попри перевірки, обговорення й експертизи, закріплені попередніми законами.
Чого немає в законі
Держава мала взяти на себе формування принципів — яким має бути нове українське місто? Що робити з радянським спадком? Як від радянських норм, за якими збудовано сотні тисяч мікрорайонів в Україні, перейти до сучасних європейських практик розвитку міст? Адже жодна норма в Україні не має відповіді – як ефективно замінити будинки, яким по 60-50 років. Тоді міста проєктували під радянську модель життя: спальні райони з безплатним житлом від держави будували “в комплекті” із заводом чи фабрикою, де працювали мешканці.
Зношені та морально застарілі будинки є основою всього наявного нині житлового фонду України, але їх неможливо просто знести та на їхньому місці збудувати нові будинки в 3-5 разів вищі та “щільніші”.
Виклики війни взагалі не осмислено й не опрацьовано на рівні законопроєктів про нову реформу містобудування. Величезні підприємства, які формували ринок праці міст, – зруйновано. Спальні райони при них – також. Немає ще й початку аналітики про те, скільки підприємств і куди перемістилися, скільки людей вимушено змінили місце проживання в межах України. Саме органи місцевого самоврядування, які роками не можуть затвердити нові плани розвитку міст, тепер опиняються перед новим викликом. Як в умовах невизначеності розрахувати, які ділянки віддати під розвиток, які під житлову забудову для ВПО, під релокацію підприємств і бізнесів. У законі № 5655 немає відповідей. І це логічно, адже його розробляли раніше.
Подолати перешкоди й обійти відмови
Основне завдання закону № 5655 – зробити так, щоб інвестор, забудовник, девелопер ішов до забудови місяцями, а не роками. Відмови в дозволах, якими тиснули місцеві чиновники, мають бути “загнані” в майже автоматичний режим. Наприклад, якщо Спілка архітекторів (самоврядна й саморегульована професійна організація, яка перейшла у спадок від СРСР) не видає сертифікат, потрібний для роботи архітектора, його може видати інша акредитована в Міністерстві організація. Якщо Спілка архітекторів каже, що має унікальну програму підготовки фахівців і тримає всеукраїнську монополію, то з новим законом відкривається можливість для інших організацій організувати навчання задля підвищення кваліфікації.
Якщо архітектор наполягає на своїх авторських рішеннях і не підписує авторський нагляд, якщо проєкт і будівництво істотно відрізняються, то тепер є ще більше можливостей залучати інших осіб, передавати їм авторські права та права на зміни будівельних рішень. Головне, щоб усе це завантажували в Єдину електронну систему та підписували персонально з повним пакетом справжніх документів.
Якщо чиновники не підписують документи про прийняття будинку в експлуатацію, то через існування електронної системи причини для відмови легко звести до чітких вимірювальних пунктів. Якщо будь-який місцевий чиновник виявляє свою волю й персональне бачення на місцях (знаючи контекст), центральна система не дозволить гальмувати з рішенням. Або витримані наперед заявлені чіткі правила, або ні.
Будівництво таких будинків-монстрів серед полів у селі під Києвом також має необхідний набір документів. Але, по-перше, це негуманне середовище, а по-друге, далеко не кожен забудовник з вулиці може таке повторити, якщо не знає, як правильно “заходити” в органи місцевого самоврядування.
Закон № 5655 також вводить ринок приватних контролерів з-під містобудівного нагляду. Не муніципальних, які могли саботувати роботу, змушуючи забудовників шукати способи пришвидшити контроль і видачу сертифікатів, прискіпуючись до явно другорядних речей, а підприємців-контролерів. Яким замовник офіційно платитиме за швидку перевірку за визначеними електронною системою й законами критеріями та правилами.
Моніторинг забудови здійснюють шляхом візуального огляду об’єктів будівництва посадовими особами органів, визначених частиною другою цієї статті, та порівняльного аналізу з інформацією, наявною в електронній системі, відносно об’єктів будівництва й земельних ділянок, на яких таке будівництво здійснюють.
- У разі виявлення за результатами здійснення моніторингу забудови відхилень від проєктної документації на будівництво об’єкта, наявної в електронній системі, зокрема наявності випадків, визначених частиною шостою цієї статті, відповідний орган, визначений частиною другою цієї статті, зобов’язаний здійснити перевірку об’єкта в порядку, визначеному статтею 38 цього закону, та ініціювати перевірку стосовно органу з містобудівного контролю, що здійснює містобудівний контроль на об'єкті будівництва, в порядку державного містобудівного нагляду.
Посадові особи органів, визначених в частині другій цієї статті, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за нездійснення перевірки та не ініціювання перевірки органу містобудівного контролю в порядку державного містобудівного нагляду.
2. Перевірку обов’язково ініціюють у випадках, якщо об’єкт будівництва зводять:
1) на земельній ділянці без оформлення речового права на неї;
2) на земельній ділянці з порушенням вимог щодо її використання за цільовим призначенням;
3) без набуття права на виконання будівельних робіт;
4) з перевищенням, визначеної статтею 27 цього закону, гранично допустимої поверховості об’єкта, який споруджують на підставі будівельного паспорта, або поверховості іншого об’єкта, яку визначено проєктною документацією на будівництво об’єкта;
5) з перевищенням граничної допустимої висотності будинків, будівель та споруд у метрах, визначеної в містобудівних умовах та обмеженнях.
3. За результатами моніторингу забудови органи, визначені частиною другою цієї статті, складають квартальні та річні звіти, які оприлюднюються на порталі електронної системи та на офіційних вебсайтах таких органів. Квартальні звіти оприлюднюють до 20 числа першого місяця кварталу наступного за звітним.
Загалом критерії стосуються кількісних характеристик з відповідями так/ні. Висотність відповідає проєктній / у метрах / у поверхах; цільове призначення ділянки відповідає фактичній забудові чи ні. Але якщо наперед не було опрацьовано й ухвалено генеральний план чи стратегію просторового розвитку, чи зонінг, або якщо його ухвалили без обговорення з громадськістю, нефахово, не перспективно? Містобудівна реформа не відповідає на ці запитання. Які документи щодо розвитку міста були в момент, коли забудовник вирішив будувати за такими критеріями, ті й погодили.
Приватний контроль за вибором замовника, з одного боку, дасть швидкість введення в експлуатацію квадратних метрів, а з іншого – тих муніципальних контролерів, які чесно виконують свою роботу й можуть виявити порушення, що їх узагальнена система може не помітити, проігнорують.
Чи дасть нова реформа повторити таку забудову тільки з приватними контролерами та у пришвидшеному темпі? Без паркінгів, без дворів та шкіл.
Сучасне планування міст? Не чули
Закон № 5655 не стимулює наукову й аналітичну роботу відповідних установ і забезпечення їх фінансами, не акцентує на способах і дієвих методах участі громади в обговоренні та ухваленні містобудівних рішень. Адже неможливо надрукувати нове місто на принтері за параметрами штучного інтелекту (чи Дії в будівництві).
Місто — це живий і надзвичайно нелінійний, складний організм, де ключовим має бути людиноцентричність і демократичні процеси. Спочатку має бути витрачено дуже багато коштів на розрахунок: чому і як будувати, як високо, як щільно, узгодити плани ущільнення і розвитку з громадою, з інфраструктурою міста, а потім “тиснути на газ”, швидко намагаюсь проштовхнути всі папери.
Місцеві громади насамперед мають бути зацікавленими в гармонійному розвитку міста, яке не стане нетрями через десять років, де не розвалиться інфраструктура навіть без війни й обстрілів, а від неймовірного швидкого перевантаження.
Енергоощадність, термомодернізація та законодавче обмеження споживання енергії як основа для сталого розвитку європейських міст – також поза новою містобудівною реформою. До нового будівництва такі вимоги, звичайно, чинні, але нового у порівнянні зі старим, значно менше. Є велика кількість самобудів і застарілого житлового фонду. Витрати на опалення та освітлення цього радянського й пострадянського спадку ніяк не зіставні з енергетичною кризою та енергетичною економією, з якою ми будемо зобов'язані жити в час повоєнної відбудови.
Реформа запроваджує поняття енергетичного сертифіката для нових будинків, але як бути з великою кількістю хаотичних самобудів, які так само хаотично під'єднано до мереж живлення? Чи може бути для такого не енергоощадного будівництва застосовано будівельну амністію?
Очевидно, що містобудування в Україні – у складному становищі. Не тільки тому, що його основа — зношена радянська, збудована на відсутності приватної власності й дешевих енергоносіях, на командно-адміністративній економіці та єдиному стандарту з іншими країнами СРСР.
Не тільки через містобудівний хаос та корупцію, які панували тепер, та, як пояснюють автори закону № 5655, які й розробили свою містобудівну реформу, а й через відсутність проєвропейської направленості в розвитку міст.
Нова реформа не запускає процес повоєнної відбудови так, щоб не лише економити гроші й час забудовників, а й узяти до уваги розвиток міст і громад.
Безумовно, завданням держави є пошук балансу між громадами, які мають бути сильними, енергоефективними на місцях, і бізнесом, мета якого — отримати прибуток, давши робочі місця, сплативши місцеві податки.
Нова політика містобудування України має взяти до уваги, що гіпертрофовані урбаністичні центри (Київ, інші промислові гіганти) надто вразливі через щільність і високу концентрацію інфраструктури. Більшість території України – слабо розвинена, має величезний ресурс зростання саме в гармонійному розвитку тисяч сильних громад, які забезпечують малі міста й повністю придатні для комфортного життя.
Беручи до уваги левову частку допомоги Заходу, обіцяну у відбудові України, логічно запитати: чому західні платники податків повинні вкладати ресурси в неефективний розвиток України? В незручні за європейськими критеріями міста, в будинки і промисловість, для якої потрібно значно більше, ніж у Європі, енергоносіїв, які марнуються через технічну, технологічну відсталість? Тому не лише кількісна боротьба з корупцією, а й сталий розвиток має стати пріоритетом. Проте закон № 5655 та містобудівна реформа новітніх викликів до уваги не беруть.
