Не висовуйся! Як “антикорупціонери” на роки зупинили модернізацію України

Нагадаємо, Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) та Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) звинувачують Андрія Коболєва, колишнього голову правління “Нафтогазу”, в незаконному нарахуванні собі премії 261 млн грн (1% від коштів, які “Нафтогаз” під керівництвом Коболєва відсудив у російського “Газпрому”). Ця сума на 229 млн грн перевищила державні нормативи таких виплат. Саме стільки Апеляційна палата Вищого антикорупційного суду (ВАКС) визначила як заставу для Коболєва.

Вищий антикорупційний суд визнав винним Євгена Дихне, колишнього генерального директора аеропорту "Бориспіль", у зловживанні службовим становищем та призначив йому покарання у вигляді 5 років позбавлення волі.

Створення антикорупційної інфраструктури викликало багато дискусій в українському суспільстві. Часто вони мали політичний присмак.

Редакція ТЕКСТІВ спочатку активно підтримувала ці починання (ось проєкт з просуванням ідеї запровадження електронного декларування, ось пояснення, якою планувалася ця інфраструктура). Однак, спостерігаючи за розвитком цієї історії, ми зрозуміли, що антикорупційні політики, які просуває Центр протидії корупції – дієві лише наполовину, акцент на створенні нових силових структур проблем не розв’язує.

У суспільстві, яке вийшло з тоталітарного минулого, всі каральні органи завжди загрожують іншим цінностям, ключові серед яких – збереження демократії та поваги до прав людини. Ми почали їх критикувати.

Нижче перелічені декілька опублікованих на ТЕКСТАХ перекладних і власних матеріалів на цю тему

Чому західна антикорупційна політика в нинішньому вигляді шкодить Україні

Чому прозорість як антикорупційна стратегія може мати негативний ефект? Результати експерименту

Україна має зосередитися на запобіганні корупції, а не покаранні. Великий антикорупційний аналіз

Непродумана антикорупційна кампанія обвалила економіку Бразилії і привела до влади фашиста

Побудувати ефективну державу. "Боротьби з корупцією" недостатньо, аби запрацювали державні органи.

Нагадаємо, що спрощено йшлося про створення Національного бюро розслідувань (НАБУ) та супутніх органів, запровадження масового декларування для чиновників тощо.

Не той пріоритет

Ми критикували цей процес із кількох причин.

Перша й головна — визначення головної загрози. “Антикорупціонери” (а це штатні працівники ГО), які спеціалізуються на антикорупційній тематиці, журналісти-розслідувачі та значна частина тодішнього істеблішменту, що прийшла у виконавчу владу впроваджувати зміни й робити державу сучаснішою, вважали, що головна проблема України – це корупція. Відтак першочергове завдання — подолати її.

Проте ми вважали інакше. На нашу думку, головною загрозою для України була Росія, відповідно зусилля й суспільну увагу потрібно було зосереджувати на посиленні обороноздатності країни.

До того ж ми з 2016 року почали досліджувати російську дезінформацію й бачили, що твердження, що Україна — така корумпована, що от-от розвалиться, а всі депутати і президент — і чинний, і попередні, тільки й думають, як украсти, — великим потоком ішли з російських джерел. Це теж насторожувало.

Хоча дійсно, проблема корупції в нас була і є.

Терабайти трафіку в соцмережах витрачено на дискусії, чи допомагає боротьба з корупцією обороноздатності. Так, допомагає. Але питання в тому, як саме потрібно боротися, щоб не нашкодити.

Один з членів команди Зеленського раннього періоду генеральний директор Укроборонпрому Айварас Абромавічус розповівдав, що проти підприємств компанії порушено понад 500 справ і це блокувало роботу. (Де їх результат, хочеться запитати?) Адже справа – це обшуки, вилучення документів, час працівників, які ходять на допити, тощо.

Ще можна згадати, як у липні 2020 року слідчі Державного бюро розслідувань (його теж створили в межах антикорупційної реформи) побачили корупцію в постачаннях клістронів до українських ППО і зняли їх з бойового чергування. Корупція там справді була, бо клістрони купували за хабар російським військовим і нелегально переправляли в Україну. Але навіщо така боротьба з корупцією?

Радянський правовий спадок

І тут ми підходимо до другої причини нашого несприяння антикорупційної політики постмайданних років.

Погоджуємося з теорією, що корупція – це питання економічне, вона виникає там, де люди не можуть розв’язати своє питання легально. Тобто надто багато складної бюрократії чи непотрібних дозволів тощо.

Тому якщо легальний шлях зробити простим, а витрати та ризики на нелегальний збільшити, то корупція поступово зведеться до мінімального рівня.

Посилення каральних функцій за порушення закону – основа боротьби з корупцією. В українському випадку нові каральні органи стали безумовним лідером уваги й організаційних зусиль.

Але подивимося на середовище, яке потрібно було змінити

“Закон, як дишло, куди повернеш – туди і вийшло”. У цій приказці – сіль української нормативної бази. Документів багато, регламентації багато, прописано кожен крок, але не чітко, іноді різні норми суперечать одна одній. Чиновник має владу “повертати дишло”. Це масово. Як наслідок – ноутбук, за яким писали антикорупційний законопроєкт, чи бізнес-центр, у якому відбувся круглий стіл на тему боротьби з корупцією, завезено й побудовано з порушенням правил.

Дитячі садочки порушують правила, школи порушують правила, університети порушують правила, бізнеси порушують правила. Всі, бо інакше нічого зробити неможливо. Це тягнеться з часів Союзу і це наша родова травма. Україна писала нові закони й постанови, але робила це за радянськими лекалами, бо ніхто не проходив пришвидшеного курсу опанування “стандарту західного чиновника”, ми використовували російську школу держуправління, бо іншої не знали.

У цій системі, коли людина з ідеями змін потрапляє у владу, вона опиняється в безлічі тупиків. Якщо слідувати всім нормам і законам, то нічого змінити неможливо, але можна отримати все те, що показують у викривальних розслідуваннях. І ти маєш вибір або приймати неписані правила й годуватися з них, або порушувати їх та офіційні закони й упроваджувати зміни, які покращують країну.

Підсумовуючи, вважаємо, що найкращою антикорупційною політикою є така, де правила чіткі, ухвалити незаконне рішення на чиюсь користь важко, вгору ідуть кращі, призначення на ключові посади відбувається через конкурсні комісії.

Написати цей абзац легко, а створити такі правила й запровадити їх у держорганах – завдання космічних масштабів. Але поступово, крок за кроком, його виконували. Наприклад, держпідприємства — бездонна діра корупції, стали акціонерними товариствами з незалежними наглядовими радами, і це якийсь час працювало. Змінилася державна система закупівель, на якій до Майдану крали безбожно.

Навіть у податковій почали наводити лад і поступово проблеми з поверненням ПДВ зникли. До речі, цікаво про зміну культури держоргнану і як її досягти розповідав нам в інтерв’ю екскерівник податкової Сергій Верланов.

Радикальні зміни відбудися в медичній системі, й вони теж зменшили там корупцію.

Та щоб ці зміни охопили всі держоргани, потрібно було більше часу. Наприклад, на реформу охорони здоров'я, за словами її ініціаторів, потрібно до 10 років.

Але основна антикорупційна політика й риторика 2014–2019 років ігнорувала ці важливі зміни й пішла тим шляхом, який любить народ: створення нових каральних органів – замість усунення причин корупції.

Ще раз наголошую: у суспільстві, де з часів СРСР нічого не можна було зробити за правилами і всі їх порушували.

Чистий Орвел

Несподівано, але факт: нове покоління українських активістів почало будувати нові репресивні структури. Правильна ідея декларування доходів вищими чиновниками перетворилася на щось подібне до орвелівської антиутопії: 1 млн 300 тис. людей станом на 2018 рік (цифра з нашого дослідження, читайте тут) мали ділитися з державою деталізованою персональною інформацією, їх ще й могли покарати, якщо вони щось не так напишуть. Доходило до абсурду: навіть деякі водії, які працювали на державу, подавали такі декларації.

Як такі ідеї можна підтримувати? Але багато людей в Україні підтримувало та вважало, що контроль і покарання – головні чинники успішної антикорупційної політики. Зрештою, це звучить логічно.

Українці багато чули по телебаченню про антикорупційні розслідування і слова антикорупціонерів про те, як новим світлим антикорупційним організаціям не дають початипрацювати. І українці хвилювалися щодо начебто повальної корупції у своїй країні.

Тож антикорупційну систему з горем пополам запустили, "головного корупціонера" на посаду Презедента не переобрали.

Різні вектори

Тут варто пояснити, чим відрізнявся політичний мейнстрім у 2014–2019 року від політичного мейнстріму 2019-2021-го.

Після перемоги Майдану головним наративом українського суспільства стала модернізація. Сотні, якщо не тисячі людей кидали успішні кар'єри у приватному бізнесі й ішли працювати на державні посади, щоб зробити державу сучаснішою, людянішою, більш “західною”. Майдан сформував цей запит. Деталі змін – це складно, народ часто не розумів, що саме варто підтримувати.

Але попит на модернізацію зробив свою справу і країна чимало досягла в багатьох сферах. (Частину змін описано в нашій статті 2015 року: “16 реформ і 10 провалів. Україна змінюється, але треба швидше, більше, сміливіше”.)

Тодішній президент не очолював цей процес, не був мотором змін, але і не заважав, риторика була відповідною, президентська більшість голосувала в Раді за реформаторські закони. (Теми корупції і старих-нових еліт тоді ми зараз не торкаємося, лише описуємо загальний настрій.)

Навесні 2019 року політичний мейнстрим змінився. Як класичний контрсистемний рух, “зелена хвиля” заперечувала всі попередні досягнення. Ті, хто був при владі до 2019 року, записувався в ранг ворогів незалежно від персональних досягнень у боротьбі за зміни. Це тривало до російського вторгнення.

Відповідно, реформаторський запал і активістів, і окремих людей хоча й не зник, але істотно підупав. Мейнстримом стали пошук внутрішніх ворогів-корупціонерів і спроби домовитися з Росією.

Як наслідок – зупинилися реформи, зокрема й ті, що зменшували корупцію: медична, перебудова податкової й митниці. Пандемію коронавірусу використали, щоб прибрати конкурси на важливі держпосади, а війну – щоб відмовитися від системи держзакупівель Прозоро. Іноді міністр освіти порушує тему скасування зовнішнього оцінювання, щоб ректори могли набирати студентів, за якими хочуть критеріями. І так далі в багатьох сферах.

А слідчі хто?

Тепер про антикорупційні органи САП і НАБУ. Навколо них ніколи не припинялися скандали, взаємна боротьба викриття корупції та зловживань певного керівника. Це не дивно, бо їхній кістяк складається з колишніх прокурорів – гляньте біографію першого керівника НАБУ Артема Ситника.

Прокуратуру після Майдану істотно (хоч і не до кінця) реформували й позбавили багатьох функцій. А радянський прокурор і його український домайданівський наступник – це правоохоронець у законі, якому суддя сват, а закон – золоте дишло. "Віджати" бізнес, порушити справу, щоб збити хабар, “відмазати” злочинця – будні й рутина цих людей.

І ось найкращі й найталановитіші з цієї субкультури опиняються в НАБУ, їм збільшують зарплату й кажуть: тепер ви недоторканні, ось вам реєстри, беріть і йдіть на полювання. І тут, треба визнати, відбулася важлива зміна. Якщо раніше певний клас чиновників вважали недосяжним, то на слідчих НАБУ старі правила не поширювался. І це добре, щоб ситема працювала як слід.

Днями відбувався конкурс на нового голову НАБУ, де є різні претенденти, зокрема й із НАБУ. І виявляється, у них теж машини, ділянки, будинки такі самі немаленькі, як і в корупційних попередників з україно-радянської прокуратури, і їхнього походження вони теж не можуть пояснити.

Українське суспільство – кланове, пронизане клієнтськими і злочинними мережами (класний аналіз в цьому дослідженні). І тому, якщо ти в “клані”, то з великою вірогідністю вийдеш сухим із будь-яких перепетій. Відкупишся, або “клан” використає політичні зв'язки. Ці банди паразитують на державі, просовуючи на різні посади своїх людей. До того ж обрана влада завжди намагался це явище побороти, але завжди доходила до розумння, що собі дешевше з цими неформальними кланами, чи як заведено узагальнено говорити – “олігархами”, співпрацювати, ніж очищати держструктури й правоохоронці від їхніх впливів. (Детальніше про це в нашій статті: "Знести систему". Як влаштоване управління Україною та як (не)працюють держапарат і політичні домовленості.)

Антикорупційну інфраструктуру задумували як тарана, який трощитиме олігархат і прокладатиме дорогу реформаторам. Та як завжди буває з усіма каральними структурами, вони починають керуватися внутрішньою логікою. А в середовищі, з якого вийшли практики-втілювачі світлих ідей антикорупціонерів-мрійників, у мізках витесано дороговказ товариша Сталіна: “Була б стаття, а людина знайдеться”.

І зараз на виході отримуємо зовсім протилежний від запланованого результат: садять людей, які досягли реальних успіхів у модернізації країни.

У результаті епічної історії про боротьбу з корупцією ми маємо послаблення держави й гальмування її модернізації.

Люди, які після Майдану прийшли на різні посади у виконавчу владу й просували реформи, не пов'язані з кланами. Вони могли бути ідеалістами або кар’єристами, але їх об’єднувало те, що вони повірили у зміни і cпробували їх впровадити. Вони повірили, що працюючи на державу, можна легально заробляти великі зарплати.

Але, як стверджують соціологи, правила поведінки мають здатність до відновлення навіть після великих потрясінь.

І субкультура “мєнта-прокурора” почала брати своє. Найлегшими жертвами виявилися реформатори. По-перше, у них зараз немає політичного “даху”, по-друге, вони й не обслуга олігархів, і не члени мєнтовських банд, і не висуванці регіональних феодалів, тобто до впливових груп не належать. А по-третє, народ не з’ясовує, хто що там робив, а хоче крові чиновників.

Віталій Шабунін на захист НАБУ писав, що НАБУ/САП оголосив 1212 підозр, а критику викликали лише три, тобто помилковість мінімальна. Але що змінили в житті країни ці 1212 підозр? Їх могло би бути їх втричі більше, а толку? Тещі нардепів як багатіли, так і багатіють, мільйони готівкою як знаходили в диванах чиновників, так і знаходять.

Можна було б на це не зважати, бо людям подобаються посадки корупціонерів, і приємно подивитися на обшук у Коломойського, навіть якщо слідчий чемно роззувається, перш ніж зайти.

Але виникли ці три справи, що завдали державі шкоди значно більше, ніж уся попередня діяльність антикорупційної інфраструктури.

Тим паче, що безліч публікацій про крадіжки на Великому будівництві не дали підозр, а п'яний депутат від “Слуги народу”, що пропонував величезний хабар поліцейському, досі на свободі.

Євген Дихне, який зробив з Борисполя людський аеропорт, отримав 5 років колонії і його навіть не звинувачували в коруції, лише в завданні збитків державі. Так можна посадити будь-якого чиновника чи політика, бо кожне рішення має свої плюси й мінуси, наповнення бюджету не є головною метою держуправління.

І такі рішення суду – це катастрофа для країни, бо на десятиліття відбивають бажання в талановитих людей працювати на державу. Бо хоч би яким чесним ти був, скільки б користі зробив, усе одно “стаття знайдеться”.

Як писали класики давньокитайської філософії, держава, служіння якій уникають таланти, приречена. Таких песимістичних висновків не робитимемо, бо й зараз в уряді чимало гідних людей, але реформаторський запал, з яким країна змінювалася у 2014—2019 роках, точно відновити буде важко. Через антикорупціонерів шанс на модернізація втрачено надовго.

До кого з реформаторів прийшли новітні антикорупціонери

Андрій Коболєв став главою правління НАК “Нафтогаз України” у 2014 році. Він здійснив реформу ринку газу, завдяки якій Нафтогаз перемістився з 485 місця в реєстрі великих платників податків у 2013 році на 1 місце у 2018-му.

У 2015 році під час правління Коболєва Нафтогаз припинив закуповувати газ напряму в Росії. Це допомогло позбутися політичної залежності від РФ, адже Кремль використовував газ як інструмент політичного тиску на Україну.

У 2014 році Нафтогаз подав позов проти російського Газпрому у Стокгольмський арбітражний суд, Газпром подав зустрічний позов. У 2018 році арбітраж виніс рішення на користь Нафтогазу. Українська компанія відсудила у Газпрому 4,6 млрд дол. США.

За цю перемогу наглядова рада Нафтогазу призначила співробітникам компанії премії в розмірі 1% від суми виграшу — 46,3 млн дол. США, з них Коболєв отримав 261 млн грн.

19 січня 2023 року НАБУ і САП оголосили Коболєву підозру. За даними слідства, його премія істотно перевищувала нормативно визначені розміри таких виплат, а саме 37,48 млн грн. Ексголову Нафтогазу підозрюють у розкраданні понад 229 млн грн.

Євгеній Дихне у 2014—2017 роках працював в. о. директора аеропорта "Бориспіль". Дихне одразу почав реформувати збиткове державне підприємство.

Дихне та його команді вдалося врегулював конфлікти з авіаперевізниками, які створило попереднє керівництво аеропорта й підвищити якість послуг. Менеджмент аеропорту зробив систему державних закупівель більш прозорою та скоротив непродумані витрати.

У “Борисполі” відкрилося багато нових ресторанів, просторів для пасажирів з дітьми й пунктів зарядки мобільних пристроїв. Менеджмент упорядкував роботу автобусів і таксі та запровадив нові послуги для пасажирів.

Завдяки цим реформам Бориспіль у 2015 році вийшов у прибуток і отримав 696,5 млн грн, також збільшився пасажиропотік. А через підвищення продуктивності роботи підприємство змогло підняти зарплати своїм працівникам.

7 вересня 2020 року НАБУ повідомило про підозру Євгенію Дихне. Слідство оголосило, що від 2014-го до 2019 року службові особи “Борисполя” неправомірно здавали в оренду приміщення за заниженою вартістю, що завдало понад 15,7 млн грн збитків. Приміщення здавали з порушеннями, бо Фонд держмайна довго не міг узгодити формальності, без яких аеропорт не міг розвиватися. 1 березня 2023 року ВАКС визнав Дихне винним у спричиненні збитків державі й засудив його до 5 років позбавлення волі. У корупції його не звинувачували взагалі.

Андрій Пивоварський очолював міністерство інфраструктури України у 2014—2016 роках. Пивоварський розпочав реформу Укрзалізниці. Міністр корпоратизував цю компанію, також було сформоване Правління та Наглядова рада. УЗ було виведено з-під прямого управління Мінінфраструктури.

Ексміністр також намагався змінити систему фінансування дорожнього господарства. Він пропонував створити спеціалізований дорожній фонд, який акумулював би кошти на будівництво й ремонти доріг. Цей фонд було створено, але вже після того, як Пивоварський залишив свою посаду.

У 2015 році Андрій Пивоварський підписав наказ, згідно з яким приватні компанії можуть використовувати надходження від корабельних зборів тільки на розвиток портів. Цю норму було передбачено в “законі про порти” 2013 року — приватні компанії можуть отримувати частину корабельного збору, тільки якщо вони за власні гроші збудували причали в морських портах.

Саме через цей наказ НАБУ й САП повідомили ексміністру підозру у зловживаннях, через які держава нібито зазнала збитків на понад 30 млн доларів США. Слідство вважає, що через цей наказ корабельний збір із суден в морському порту "Південний" разом із ДП "АМПУ" почали стягувати й приватні компанії (у пропорції 50:50). За законом, стягнення такого збору є лише прерогативою держпідприємство як користувача акваторії порту, що належить державі.

Володимир Омелян працював заступником Пивоварського, а згодом і сам став міністром інстраструктури (2016—2019). Саме за його каденції й було створено Державний дорожній фонд України.

Омелян продовжив реформи Укрзалізниці — міністерство завершило корпоратизацію цього підприємства, а також здійснило капітальний ремонт більш ніж 600 вагонів.

Мінінфраструктури також запровадило нові європейські стандарти будівництва, ремонту та утримання доріг. Наприклад, Укравтодор закріпив норми про обов’язкове гарантійне обслуговування доріг підрядником, який їх будував.

Омелян також розвивав авіасектор. В Україні збільшилась кількість міжнародних авіамаршрутів, а у 2018-му у країну зайшов лоукостер Ryanair.

У тому самому 2018 році НАБУ оголосило Омеляну про підозру в незаконному збагаченні та декларуванні недостовірної інформації. Через кілька місяців САП передала цю справу до суду.

У червні 2020 року ДРБ провела обшуки в будинку Омеляна нібито за рішенням суду щодо колишніх власників будинку. Того самого місяця НАБУ повідомила ексміністру нову підозру у вчиненні незаконних дій, через які держбюджет недоотримав 30,5 млн грн. У жовтні 2021 року суд виправдав Омеляна в цій справі.

Сергій Верланов очолив Державну податкову службу після проходження відкритого конкурсу (зараз цю процедуру фактично скасували).

За цей період ДПС запровадила систему електронного адміністрування реалізації пального та етилового спирту, щоб забезпечити контроль за їх обігом та унеможливити несплату акцизу. Також ДПС запровадила жорсткіший контроль за ринком лікеро-горілчаної продукції для боротьби з контрафактом.

Також ДПС запровадила систему безплатних програмних РРО (реєстраторів розрахункових операцій) “пРРОсто”, які можна використовувати замість касових апаратів.

24 квітня 2020 року Верланова поспіхом звільнили з посади голови ДПС. Верланов назвав це рішення “політично вмотивованим”. Через кілька днів СБУ провела обшуки в його будинку.

А у жовтні 2020-го Офіс Генпрокурора оголосили Верланову підозру через зловживання владою і службовим становищем. Слідство звинувачувало ексглаву податкової в тому, що він незаконно скасував податкове повідомлення — рішення на сумму 2 млрд 246 млн грн для ПАТ "АрселорМіттал Кривий Ріг", через що бюджет України недоотримав ці кошти.

Дмитро Марченко з вересня 2015 року працює начальником Головного управління розвитку та супроводження матеріального забезпечення ЗСУ. Він займався переходом ЗСУ на стандарти НАТО в речовому і продовольчому забезпеченні й заслужив репутацію одного із головних двигунів реформ у цій сфері.

Від 2015 року відомство Марченка займалося реформою продуктового забезпечення армії. Реформа розширила кількість найменувань продуктів, з яких можна готувати їжу для військових (від 40 до 400), посилила контроль за зберіганням продуктів і приготуванням їжі. Також було відремонтовано їдальню, сховища та закуплено нове кухонне обладнання. В ЗСУ з’явився новий сухпайок.

Ще одне досягнення відомства Марченка — нова уніфікована форма ЗСУ, яку створили, зважаючи на НАТІвський досвід.

У 2019 році ДБР розпочало розслідування, підозрюючи відомство Марченка в закупівлі бронежилетів неналежної якості за завищеними цінами. Бюро вилучило 11 тис. бронежилетів, які нібито не відповідали балістичним нормам. Однак перевірка ЗСУ згодом підтвердила якість бронежилетів. Суд арештував Марченка й помістив його в СІЗО, але він згодом вийшов під заставу. Марченко заявляв, що через цю справу Міноборони фактично припинило масові закупівлі бронежилетів. Після початку великої війни бронежилети все ж передали українській армії.

Коли цей матеріал уже готували до публікації, відбулося призначення нового очільника НАБУ.

“Кабмін обрав директором НАБУ людину з нульовим досвідом розслідування корупції та звʼязками із заступником Єрмака”, — написав Віталій Шабунін. Але насправді все гірше. Це призначення і протест проти нього — лише чергове підтвердження того, що вісім років було витрачено даремно.

модернізація корупція антикорупція реформатори