Під управлінням пригноблених. Слабка державна служба як гальмо для розвитку України

"Сержанти" держави

Звісно, сама по собі державна служба – не чарівна паличка. Куди саме рухатися, кажуть насамперед політики. Державні службовці лише перекладають їхні вказівки на мову постанов, інструкцій і наказів. Проте цей переклад дуже важливий.

Недостатньо поміченою суспільством, але важливою перевагою Збройних Сил України над армією агресора є вже частково втілені реформи щодо підвищення ролі сержантського корпусу. Сержантам дали повноваження, й вони тепер звільняють офіцерам час для управління боєм, знімаючи з них навантаження з мікроменеджменту життя підрозділу.

Так само державні службовці дають політикам змогу зосередитися на стратегічних питаннях (і, чого гріха таїти, на думках про майбутні вибори), а не на продумуванні тисяч дрібниць, кожна з яких може пустити шкереберть навіть найкращі плани.

Народна мудрість каже: "Краще з розумним загубити, ніж з дурним знайти". Зазвичай кожна політична альтернатива має свої плюси й мінуси. Приміром, вибір між простішим у реалізації пріоритетом розвитку сільського господарства та видобувної промисловості в Україні чи наголосом на русі в напрямі створення нових промислових індустрій, що обіцяє більші доходи в майбутньому, але одночасно містить вищий ризик невдачі.

Ефективні виконавці можуть витиснути майже максимум з того, чого можна досягти, обравши певний шлях і водночас запобігши чи пом’якшивши негативні побічні наслідки вибору. Годі казати, що некомпетентні "виконавці команд" легко перетворять потенційну перемогу на втрачені можливості й нові проблеми.

Щоб підвищити роль сержантів, вольового наказу було недостатньо. Довелося формувати інститут, підбирати кадри й навчати їх. А ефективний інститут – це насамперед правильна система мотивацій.

Шкідливі суспільні упередження

Натомість для багатьох навіть ідея того, що економіка розвиватиметься значно повільніше без сильної державної служби, видається оксюмороном. Адже бюрократи своїми регулюваннями лише заважають!

Поєднання ідеологічних впливів західного неоконсерватизму з досвідом уникнення державного контролю радянських часів і недієздатність пострадянського державного апарату призвели до формування поширених в українському суспільстві уявлень про чиновників як про корупціонерів-паразитів.

Цими уявленнями активно користуються політики, які імітують боротьбу з корупцією шляхом створення додаткових ускладнень при найманні на роботу й під час роботи держаних і муніципальних службовців. Ускладнень, які, по суті, сприяють масштабним корупційним схемам, адже посилюють безправність і так залежних людей на нижчих і середніх щаблях державної служби. Бюрократична логіка продукує щоразу нові уточнення в декларуванні, які роблять його складнішим і складнішим.

Адже в результаті опору "схематозникам" вони можуть не лише втратити власні робочі місця, а й стати об’єктами кримінального переслідування за формальні порушення в електронному декларуванні. До того ж на державній службі з меншою ймовірністю опиняться фахівці, спроможні запобігти появі таких схем просто підготовкою адекватного регулювання діяльності у сфері, де вони працюють. Адже їм простіше буде працювати у приватному секторі.

Читайте також: Українські е-декларації важчі за більшість у світі (АНАЛІЗ)

Як ТЕКСТИ писали багато разів, хороша ідея декларувати доходи вищими чиновниками перетворилася на щось схоже на орвеллівську антиутопію: станом на 2018 рік маємо 1 млн 300 тис. декларацій (цифра з нашого дослідження, читайте тут).

Автомобіль – це більше, ніж мотор

Звісно, "мотором" економічних перетворень є саме підприємці. Але щоб автомобіль прибув до місця призначення, важливий не лише мотор. Потрібно брати до уваги також інтереси підприємств з інших галузей економіки, не кажучи вже про населення. Та й власне балансувати зорієнтованість бізнесу на короткострокову вигоду на противагу довгостроковій. Для всього цього потрібні ефективне державне регулювання та професіонали, які його впроваджують.

Захід нам допоможе. Але неможливо керувати багатомільйонною країною з іноземних столиць. До того ж, як показує досвід зернової кризи з нашим чи не найближчим союзником – Польщею, власні економічні інтереси завжди будуть у пріоритеті.

І в міждержавних відносинах часом діє житейська логіка. Коли ваш легковажний сусід, який випивав і перебивався випадковими заробітками, взявся за розум і влаштувався на роботу у складальний цех, ви вітатимете це. І навіть допоможете йому відбудувати будинок, підпалений його колишніми кримінальними дружками. Бо це й у ваших інтересах. Але навряд чи ви зрадієте, якщо він претендуватиме на ваше робоче місце.

Якби Японія, Південна Корея й Тайвань ретельно слідували порадам західних економістів, вони зараз були б великими виробниками рису, а не електроніки й мікрочипів. Державна служба в цих країнах забезпечила реалізацію політики, яка привела їх до команди заможних суспільств.

Читайте також: Чому Азії вдалося: книжка про те, як вирватися у перший світ. Для українців – багато нового

Навіть якщо відкинути амбіції прориву у вищу лігу економік, неефективність державної служби створюватиме перешкоди й відновленню держави, й загальному суспільному клімату, зокрема діловому.

Триватимуть хаотичні реформи, залишаючи три нові проблеми замість однієї частково розв’язаної. Через відсутність на держслужбі талановитих і освічених людей держава продукуватиме недолугі нормативні акти, які створюватимуть ризики для інвесторів і сприятимуть корупції.

Зруйнували, але не побудувати

Систему мотивацій для чиновників за умови дефіциту державних ресурсів вдалося налагодити в час Кучми. Державним службовцям платили скромно (але доходи поступово підвищували разом зі зростанням доходів держави). Втім перевагою держслужби була відносна стабільність, порівняно з тоді значно хаотичнішим, ніж нині, приватним сектором.

Важлива для моральної мотивації чиновників була також ілюзія кар’єри, коли пропрацювавши без стягнень два роки ти отримував черговий ранг у рамках, доступних для цієї посади. А якщо тебе все ж підвищували, то доступними ставали наступні три ранги.

Та, головне, система пенсій, яку визначали у відсотках від виплат державним службовцям та індексували разом з підняттям окладів, на контрасті з мізерними виплатами загальної пенсійної системи забезпечувала довгостроковий стимул для державних службовців.

Ба більше, державна служба могла завдяки цьому приваблювати досвідчених спеціалістів, які завдяки спадщині наскрізь одержавленого СРСР часто мали право на пенсію держслужбовця, якщо попрацюють останні роки кар’єри на державу.

Ця система, звісно, була, м’яко кажучи, далеко не ідеальною. Розрахована на умови напівавторитарної влади, вона не обмежувала сваволю політичного керівництва. Створена Кучмою державна служба не поставила в рамки – й не могла цього зробити – олігархічний бенкет чи наростальний авторитаризм у період Януковича. Втім замість вдосконалення системи мотивацій державних службовців чи створення альтернативної її просто розвалили.

Початок обмеженої війни з Росією у 2014 призвів до потреби економити ресурси держави. І за класичним підходом до підвищення ефективності сільського господарства, корів просто стали менше годувати, скасувавши спеціальні пенсії для держслужбовців. А заодно без очевидної мети знищивши систему рангів.

Натомість задля збереження основ олігархічного ладу за умов високого суспільного запиту на справедливість на державних службовців посипалися нові обмеження. Ніхто не хотів прикривати схеми, через які "худнув" державний бюджет, чи усувати нормативно створені переваги для конкретних великих бізнесменів, які перетворювали їх на монополістів. Натомість суспільну енергію спрямували на заздалегідь приречену спробу "зловити корупціонера". Адже значні хабарі можна, доклавши певних зусиль, легалізувати, а малі спожити, залишаючись непоміченим.

Читайте також: Україна має зосередитися на запобіганні корупції, а не покаранні. Великий антикорупційний аналіз

Крім уже згаданої квадратно-гніздової системи декларування, була ще й компанія люстрації. Після політичних маневрів шкоду від неї мінімізували, звівши перелік люстрованих здебільшого до політичних призначенців часів Януковича, і трохи глибше вдаривши по керівництву МВС, СБУ, розвідок і податківців, чимало з яких, утім, уже й самі втекли після Майдану.

Проте початкова ідея вигнати більшість керівного складу з державної служби таки встигла деморалізувати потенційно звільнюваних високопоставлених державних службовців у ключовий момент достатньо інтенсивної війни на Донбасі. Це все було поєднано з потребою латати бюджетні дірки після корупційної вакханалії та довгого періоду нестабільності.

Раніше масштабна і швидка люстрація спрацювала лише в одному випадку, та й то в мирний час – після падіння Східної Німеччини в 1991-му. Спрацювала, бо Федеративна Республіка Німеччина мала резерв чиновників із західних земель для негайної заміни люстрованих, а також фінансову подушку безпеки. Про можливі наслідки в разі спроби повторити таке в Україні 2014-го навіть не хочеться замислюватися.

Зараз через час, що минув, ефект від люстраційних обмежень, по суті, незначний. Але інший популістський захід – обов’язкові іспити з української мови для охочих стати держслужбовцями – досі створює організаційне обтяження.

Так, іспити з української мови, безумовно, були б актуальними на початку 1990-х. Але зараз, коли абсолютна більшість кандидатів на посади держслужби все ж закінчила українські вищі, а дехто ніколи в житті й не спілкувався російською, це лише витрата державних ресурсів, додаткова паперова робота для майбутніх держслужбовців і законодавчо закріплена образа вітчизняній системі освіти. Для людей, які спілкуються з чиновниками в центрі чи на заході України, таке нововведення точно нічого не дасть, окрім додатково втраченого часу держслужбовця й кількох грамів на терези сумнівів у бік рішення не зв’язуватися з державою.

Читайте також: Як складають іспит на знання української? Розповідь держслужбовця з Півдня України, який його склав

Паралельно антикорупційний суд конвеєром штампує "викритих корупціонерів", які щось десь не так задекларували.

Характерна життєва історія. Рядовий службовець викупив за безцінь ділянку у віддаленому селі і разом з родиною побудував невеличкий літній будиночок. Офіційна оцінка новобудови за правилами, встановленими державою, яка має приховану мету підвищити власні прибутки від оподаткування, потягнула на 800 000 грн. Звісно, сума оцінки дачі в кілька разів перевищувала реально витрачені на будівництво кошти та навіть її ринкову вартість.

Звичайно, така сума не відповідала задекларованим доходам. У результаті держслужбовець покинув роботу на державу та знайшов роботу на керівній посаді у приватному секторі на більшу зарплату. Він щиро радіє, що уник загрози довго доводити, що не є корупціонером, до того ж під загрозою покарання, якщо йому не повірять.

І стабільність на державній службі зараз переважно негативна, досяжна для найнижчої ланки працівників, найнижче оплачуваних і часто надмірно завантажених. Перспективам нормальної кар’єри загрожують регулярні пертурбації державних органів, пов’язані не лише з політичними результатами виборів, а й з безперестанним тасуванням міністерств і відомств, кожне з яких пов’язане з кадровими змінами.

Адже тенденції кожного нового керівника розставляти скрізь своїх людей неможливо позбутися. Бо за умов відсутності нормальної системи мотивації працювати якісно, він просто не може бути впевненим у бажанні та спроможності підлеглих, отриманих від попередника, виконувати службові завдання.

Читайте також репортаж про те, як службовці найнижчої ланки заповнювали електронні декларації.

Що можна зробити?

Звісно, повне знелюднення державній службі не загрожує. Вона залишиться місцем першого запису в трудовій книжці для не найкращих випускників вишів і можливістю "допрацювати до пенсії" для людей "після 50-ти". Усю цю конструкцію скріплюватимуть биті життям і часто цинічні бюрократи, які підлаштувалися під життя у системі, а також окремі ідеалісти. Годі й говорити про ефективність такої служби.

Знелюднення державній службі не загрожує

Із зовнішньополітичних причин надмірно розгалужену систему декларування вже не "відкатати назад". Потенційні донори відбудови України цього просто не зрозуміють, незалежно від того, наскільки раціональним був би такий крок.

Втім зупинити її стихійне розростання та зробити систему контролю доброчесності значно менш травматичною для державних службовців цілком можливо.

Як і запровадити низку дрібних покращень на кшталт перевірки дипломів і декларацій уже після прийняття чиновника на посаду, позбавивши необхідності чекати без роботи іноді до двох-трьох місяців. Звільнити тих небагатьох, у кого будуть порушення, можна й після. Обмежити заодно надмірно роздутий перелік формальних довідок для подачі на конкурс.

Та, головне, треба, виходячи з наявних і очікуваних ресурсів держави та зважаючи на нові можливості, які надають адмініструванню інформаційні технології, налагодити систему мотивацій державних службовців, актуальну для нинішнього часу.

Конструкцію скріплюватимуть цинічні бюрократи, а також окремі ідеалісти. Годі й говорити про ефективність

Це складне завдання. Але ще складніше – створити передумови. Адже в демократичній країні влада береться за ті завдання, які вважають першочерговими виборці.

Потрібно нарешті подолати поширений постколоніальний комплекс і перестати ставитися до своїх співгромадян на державній службі як до пригноблювачів, яких, як тільки випаде така нагода, слід упосліджувати.

Поки ми не усвідомимо, яким важливим є захист гідності державних службовців для того, щоб була захищеною гідність кожного, хто стикається з державою, вдосконалення державної служби так і залишиться сто п’ятим пріоритетом для політиків.

А природні інстинкти будь-якого політичного керівництва спрямовані на ослаблення потенційного "гальма" у використанні влади, зокрема і впливу державних службовців.

Адже чиновник, захищений від необґрунтованого звільнення, який до того ж має перспективи на успішну кар’єру, яка триватиме ще при багатьох міністрах, не поспішатиме чути натяки про забезпечення перемоги в тендері фірми донора політичної компанії чи необхідності обов’язково знайти порушення в роботі бізнесу близького родича опозиційного діяча.

Навіть якщо відкинути корупційні мотиви, політики часто вважають, наче точно знають, що треба робити, тобто в них високий рівень самооцінки (адже за мене проголосували стільки людей!). За цих умов потреба діалогу з професіоналами, а не роздавання вказівок, хоч і забирає більше часу та сил, але водночас істотно підвищує шанси політичного діяча залишити за собою політичний спадок, а не історію авантюри.

Втім ці істини неочевидні. Усвідомлення реальної ціни ослаблення державної служби може прийти до політиків і суспільства надто пізно.

Читайте також: 4 фактори успішних реформ: якісне держрегулювання, підтримка великих експортерів, зростання зарплат, заощадження.

управління держуправління держава ефективність