Чому не можна цифровізувати всю роботу чиновників, і як урятувати держслужбу

Усе навпаки

На держслужбу потрібно набирати найкращих із-поміж найкращих. А для цього їм слід пропонувати унікальні умови, які передбачають і гідні зарплати, й вільну та творчу (так, саме творчу) атмосферу роботи, адже чиновник має розв'язувати складні й багатогранні проблеми, які впливають на щоденне життя різних груп і прошарків українців. Кожна країна по-своєму мотивує людей працювати у держслужбі. Наприклад, у Канаді чиновники мають гідну зарплатню, довгі відпустки, оплачувані лікарняні, медичне страхування, пенсійний план (детальніше тут).

Екстравагантним є приклад Туреччини — там чиновники і більшість бюджетних працівників мають окремі закордонні паспорти, за якими вони можуть без віз їздити до ЄС. Тобто звичайному громадянину Туреччини для відпустки в Парижі потрібна віза, а державному службовцю — ні.

В Україна, на жаль, усе навпаки. Бюрократія загалом тяжіє до затхлої атмосфери, де талановитим людям працювати часто нудно. Загалом це актуально в усьому світі, але в нас до цього додалася ще не подолана радянська спадщина, яка полягає в дуже формалізованому підході до роботи.

Також замість робити держслужбу привабливою для найкращих талантів, Україна всіляко намагається відігнати їх від цієї важливої для суспільства роботи. Політикам часто треба спрямувати народне невдоволення на когось іншого, щоб самим залишатися в привабливому світлі.

І зручною мішенню для них стають чиновники, яких завжди можна виставити ворогами народу й запропонувати для них нові обмеження чи складнощі. Останній приклад — ініціатива керівника парламентської більшості Давида Арахамії, яка передбачає заборону сім'ям держслужбовців мешкати за кордоном.

До того ж у процесі реформ на українських чиновників навішили безліч західних стандартів прийому на роботу, які діють, коли є багато охочих потрапити на посаду, чого в український держслужбі не помітно.

Наші запитання:

1. Що демотивує талановитих людей іти працювати на держслужбу: малі зарплати, відсутність критеріїв кар'єрного зростання, токсична атмосфера \ корумпованість керівництва Інші фактори?
2. Що, на вашу думку, потрібно зробити в Україні, щоб державний апарат працював ефективніше: збільшити зарплати, повернути \ запровадити чесні конкурси для просування кар'єрною драбиною, гарантувати високу пенсію, запровадити додаткові пільги, інші дії?
3. Чи доцільне для чиновників нижчої і середньої ланок детальне декларування майна і доходів, яке охоплювало близько 1 млн громадян?
4. Робота багатьох чиновників пов'язана з корупційними ризиками. Наскільки доцільна максимальна “алгоритмізація” і цифровізація їхньої роботи, адже досвідчений фахівець знає нюанси, яким не можуть знати розробники алгоритмів? Але якщо дати свободу дій, то де гарантія, що він не ухвалюватиме корупційних рішень?
5. Чи дійсно наші правоохоронці керуються презумпцією вини чиновника і чи є це поширеною практикою, яка ускладнює роботу всієї держслужби? Якщо так, то як цього уникнути, зважаючи на корупційні ризики?

Петро Тєстов

Радник Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України у 2020-2021 роках. Сфера обов'язків: лісове господарство, природно-заповідний фонд, Смарагдова мережа. До і після посади — екологічний активіст.

1. Усе назване у вашому питанні демотивує людей працювати у держслужбі.

До повномасштабного вторгнення у Центральних органах виконавчої влади (ЦОВВ) були ще гідні й рівні зарплати — наприклад, головний фахівець отримував 20 тис. грн, я як радник міністра з усіма надбавками отримував 25 тис. грн на руки (близько 800 і 1000 доларів за тодішнім курсом — ред.). Але все одно це значно менше, ніж платять у бізнесі фахівцям такого рівня.

У Держлісагентстві чи облдежадміністраціях зарплати були нижчими. Наприклад, в обласних управліннях лісового та мисливського господарства головні фахівці, які видавали дозволи на вирубування лісу, отримували менше, ніж звичайні лісники (майстри лісу) в лісгоспі.

Проблемою є й кар'єрне зростання — ти можеш працювати все життя у міністерстві, допрацювати до начальника відділу, але на посаду директора департаменту здебільшого ставитимуть людину "зі сторони". Корумпованість — так.

До того ж не тільки керівництва, я чув про факти корупції і головних фахівців, і начальників відділу. І не обов'язково корумпованим має бути твій керівник. Бо посади заступника міністра і вище — це результати політичних домовленостей. І навіть якщо ти чесний, то тебе можуть примусити закрити очі на щось, що є результатом складних політичних домовленостей.

Посади заступника міністра і вище — це результати політичних домовленостей

Токсичність теж є. Коли я прийшов працювати в Міндовкілля, то мені відразу казали: "Якщо ти не знаєш про людину хороше — очікуй, що вона погана". Я ж думав навпаки і сильно помилявся. Часто токсичність не має навіть логічного пояснення — просто люди звикли так працювати й не вміють інакше. У них немає бажання щось зробити краще, досягти результату. Відділ кадрів — це взагалі щось з радянських фільмів.

1. Перше, що потрібно зробити, — це збільшити зарплати і припинити скорочувати персонал. Я не знаю, що відбувається в інших міністерствах, але в тих двох департаментах, де я працював, не було "зайвих" людей. І кожне скорочення призводило до того, що або люди лишались після роботи, або на якусь зі сфер, у якій мало б працювати міністерство, — "забивали".

З конкурсами ситуація двояка. З одного боку — так, вони потрібні. З іншого — в умовах низької привабливості роботи тих самих головних фахівців їх усе одно шукають за зв’язками, а потім конкурс лише формалізує обраного кандидата. Плюс, наприклад, конкурс проводить відділ кадрів, юристи ще хтось.

Перше, що потрібно зробити, — це збільшити зарплати і припинити скорочувати персонал

А як вони можуть оцінити фаховий рівень кандидата, наприклад, у питанні лісівництва? Я лишив би конкурси лише на керівні посади в державних підприємствах та установах, а в ЦОВВ дав би змогу формувати свої команди. Тим паче, що "чужих" ніколи не пропустять.

Я знаю приклад людини з Держлісагенства, яка при всіх моїх з нею ідеологічних розбіжностях є чесним фахівцем і переживає за ліс. І хоч скільки ця особа подавалася при різних владах на конкурси на заступника керівника Держлісагенства — щоразу не проходила. Хоча де-факто вона виконує функції зама вже при четвертому керівнику на моїй пам'яті.

Далі я дав би більше свободи. Бо інколи доходить до маразму. Наприклад, я колись подивився по супутниковому знімку Sentinel, що на певній ділянці відбулась господарська діяльність "заднім числом". Але мені сказали, що це нічого не означає і що треба писати запит у космічне агенство, щоб вони підтвердили. Хоча це елементарна річ. Але заведено вважати, що чиновник має бути "тупим". Це демотивує.

1. Декларування майна всіма чиновниками недоцільне, бо фактично купу державного ресурсу витрачають на мінімальні корупційні ризики. Ресурс на нормальні перевірки цих декларацій треба величезний, а вигоди мінімальні. І це відбувається на тлі того, що не ліквідовують масштабні корупційні схеми на рівні керівництва.
2. Що прописати в алгоритмі, що дозволити чиновнику — це питання дискреції (коли посадова вирішує питання, яке перебуває в її компетенції, на власний розсуд — ред.), і воно реально дискусійне. Багато питань прописано нечітко, і взагалі я не уявляю, як їх можна алгоритмізувати. Наприклад, заборонено Водним Кодексом "здійснювати інші роботи, що можуть негативно впливати чи впливають на водність річки і якість води в ній". Тут без власної думки чиновника ніяк.

Деякі ідеї з цифровізації — це така сама корупція, лише в інтересах великого бізнесу

Але деякі ідеї з цифровізації і алгоритмізації — це, по суті, така сама корупція, лише прихована, в інтересах великого бізнесу. Наведу приклад із своєї сфери. Є процедура ОВД (оцінювання впливу на довкілля, детальніше про неї читайте тут). Суть її така що бізнес, який хоче робити певний проєкт — наприклад, добувати торф — робить великий звіт, який містить усі аспекти впливу на довкілля.

Далі чиновник на основі своєї компетенції має ухвалити рішення. Наприклад, у мене був випадок, де з 10 ділянок на 6 дозволили, на 4 заборонили. Саме внаслідок аналізу чиновниками документів.

Звучать періодично ідеї алгоритмізуаати це — якщо є всі дослідження і вони показують, що вплив допустимий, то навіщо чиновник? Проблема тільки в тому, що за гроші завжди знайдеться науковець з відповідним науковим ступенем, який напише, що чорне — насправді біле. Тому якщо прибрати дискрецію чиновника — це буде зелене світло для бізнесу реалізовувати проєкти, шкідливі для довкілля.

Тому, звісно, бізнес "топить" за таку цифровізацію і блокує, наприклад, ухвалення закону України "Про території Смарагдової мережі", який запроваджує саме процедуру дискреційну оцінки впливу на території Смарагдової мережі.

1. Не можу сказати щодо правоохоронців, але чомусь так вважає і суспільство, і відповідно керівництво ЦОВВ. Чомусь апріорі всі думають, що якщо чиновник десь відмовив у дозволі — то це "корупція". Або висловив свою думку — то це теж корупція. Це призводить до маразму: наприклад, є норма законодавства, яку можна трактувати по-різному. І ніхто з влади не хоче взяти на себе відповідальність і дати лист-роз'яснення, як має бути.

В результаті люди на місцях діють на свій страх і ризик. Інша проблема — Національне агентство запобігання корупції (НАЗК) будь-який проєкт нормативно-правового акту, де є дискреція чиновника, вважає "корупційним". Був прецедент, де вони сказали що потеційно корупційною є певна процедура, якої взагалі-то вимагають директиви ЄС! На щастя, там були адекватні фахівці, яким вдалось це пояснити.

На мою думку, серйозно зменшити корупцію може тільки наявність правосуддя та відповідальності. Є приклад з лісової галузі. Щоб не було корупції у вигляді крадіжок деревини, зробили електронний облік деревини, сертифікати походження лісопродукції, які потрібні для експорту, реформували лісгоспи в одне ДП, запровадили незалежну від місцевих лісівників службу внутрішньої безпеки ДП, дали нормальну зарплату.

На це йдуть витрачають багато часу і грошей, але результат сумнівний. Бо все одно крадуть. І зараз впроваджують фотофіксацію погрузки деревини на лісовози — і все одно не допоможе. Бо умовний лісник чи директор філії знає, що навіть якщо його зловлять, то все одно не посадять.

Євген Дубогриз

Заступник директора департаменту фінансової стабільності НБУ у 2015-2019 роках. Займався банками, стрес-тестуванням, наглядом, аналітикою. Зараз — фінансовий аналітик

1. Тут комплекс факторів. Кожен з них сам по собі не є непереборною перешкодою. Та коли вони всі нашаровуються разом, то стають проблемою. Спробую перелічити основні, від більш важливих до менш важливих (на мою думку).

А. Надмірна зарегульованість держслужби. Це стосується всього. Від процесу аплікації, тобто подачі документів, формальних вимог до кандидатів (письмова анкета, біографія, купа паперової роботи ще на етапі формальної аплікації). І до умов самої роботи, коли все базовано не на здоровому глузді чи професійних судженнях, а на посадових інструкціях, у 95% застарілих чи прописаних під інші умови, і високих ризиків порушити посадові інструкції просто через незнання та бажання зробити краще. Сюди можна додати і нетолерантність до помилок і велику кількість непотрібної роботи, щоб не бути покараним. Зарегульованості тих самих зарплат.

Б. Непередбачуваність. Будь-якої миті можуть змінити умови роботи, зокрема обмежити зарплати. Чи змінити керівництво. Чи запровадити нові вимоги до роботи. Дуже важко щось планувати. Для молоді та просто ініціативних людей це часто неприйнятно. Або для людей, які звикли, що домовленості треба виконувати, і зміни у домовленостях можливі за згодою двох сторін, а не за волею однієї. Наприклад, ті самі зміни зарплат чи умов роботи й посади. Непередбачуваність щодо кар’єри — можеш багато працювати й не отримати ані підвищення, ані винагороди.

В. Погана комунікація на всіх етапах — люди не розуміють, у чому полягає робота на держслужбі і чому вона важлива. В чому додана вартість. Де є можливість змінити країну на краще.

Г. Багато випадків неформальних домовленостей, простіше кажучи, коли на роботу на держслужбу беруть "за знайомством", а конкурси та аплікації є лише формальністю. Про це багато пишуть у пресі. Результат — небажання йти через просту недовіру.

Д. Низька — це не так важливо, — але й не ринкова зарплата. Не ринкова — тобто така, що не бере до уваги конкретну людину, її знання, компетенції. Зарплата залежить від регуляцій, тарифних сіток та інших речей. Це не сприяє залученню амбітних людей, які можуть швидше та більше заробити в приватному секторі.

Є. Часто працюючи на державу, важко навчатися чогось нового, бо нове можна продати деінде, в інших організаціях, в приватному секторі. Здобутий досвід релевантний в межах конкретної установи. До того ж часто ні в кого вчитися. Відтак людині важко "працювати на резюме", в сенсі продавати набуті навички, бо їм і нема застосування на ринку.

1. Щоб зробити держслужбу якісною, головне — мотивувати людей. Тут у мене немає простої відповіді, як це зробити, все залежить від завдань конкретної держустанови. Відмінність у зарплатах має залежати від корисності і складності роботи, а не рівня посади. Потрібна дерегуляція держслужби, тобто скасування непотрібної роботи а-ля заповнення формулярів, "заяв про посилену відповідальність", відписок та іншого. Треба просто дати людям займатися їхньою роботою.

Потрібна дерегуляція держслужби та толернатність до помилок

Також потрібно заохочувати за гарно виконану роботу, але без традиційного: "Ви за це отримуєте зарплату". Варто виробляти толерантність до помилок, зокрема з боку різних "контролерів", насамперед правоохоронних органів.

1. Декларування майна доцільне. Проблема не в декларуванні як такому, а в тому, як ці декларації оцінюють. Якщо завдання декларацій — це прозорість та відповідність способу життя винагороді, то жодних проблем із декларуванням немає. Крім навантаження на сервери. Якщо ж декларування сприймати як можливість карати за незначні помилки, не пов’язані із корупцією, коли просто невчасно подали або якусь цифру пропустили випадково, — то це дійсно проблема, якою вона і є. Декларування треба зробити простішим і дивитися на нього по суті, а не за формою.
2. “Цифровізація” роботи абсолютно недоцільна. Доцільно, навпаки, давати максимальну свободу дій максимально професійним людям.

Гарантувати ніхто нічого не може. І жодна цифровізація, аглоритмізація, декларування, контролі та посилення відповідальності цієї проблеми не усунуть. Це проблема на рівні суспільства, і вона називається "суспільна толерантність до корупції" також відома як "хочу, аби кум порішав".

І боротися з нею треба комунікацією на рівні суспільства, вихованням нетолерантності, неприпустимості таких дій, суспільного осуду. Через прозорість та викриття таких випадків, конкретних випадків.

Неможливо придумати регуляції на всі випадки життя. Саме тому, що ми постійно намагаємося придумати якийсь загальний алгоритм, вічний двигун, "який поборе корупцію раз та назавжди", ми зайшли в глухий кут — надто багато регуляцій, які сповільнюють роботу держслужби та роблять її непривабливою (дивись відповідь А на пункт 1).

Ті, хто схильні до корупції, все одно обійдуть заборони, а ті, хто сумлінно працює, а таких 95+% (просто ми бачимо окремі кричущі випадки
й автоматично поширюємо це на всіх — така собі "неправильна математична індукція") лише витрачатимуть час та зусилля на паперову роботу і не робитимуть того, що потрібно.

Корупційні рішення будуть завжди. Завжди певний відсоток людей буде нечесним, а якісь рішення будуть помилковими. Питання, як їх багато і як їх мінімізувати. Найпростіший спосіб зменшити корупцію — залучати професійних людей, мотивувати їх різними способами (для кожної людини та кожної організації це окремо), бути толерантними до помилок і лишити певний відсоток на ці самі корупційні рішення. Це якщо завдання, щоб система працювала, а не "боролася з корупцією".

5. З мого невеликого досвіду правоохоронці ймовірніше ставляться упереджено до держслужбовця, аніж нейтрально. Та треба пам’ятати, що це проблема не органів, які теж, до речі, держслужбовці. Це проблема суспільства. Тотальна недовіра і бажання контролювати все — і бажано так, щоб тебе самого не контролював ніхто. Якщо такий запит суспільства є, а він є, то й "органи" будуть його відпрацьовувати, шукати зраду та корупцію повсюди. Але так держава ефективно не працюватиме, врешті, як і є зараз.

Уникнути цього просто. І водночас складно. Бо це потребує перебудови мислення самих правоохоронців, а відтак і суспільства. Перестати всіх підозрювати, вмикати "презумпцію невинності", тобто якщо щось роблять не так, то не через умисел, а через помилки чи нерозуміння.

Плюс прозорість усього: процесу ухвалення рішень, зарплат, статків, способу життя, контрактів та закупівель і так далі. Через прозорість воно має шанс запрацювати.

Ризики будуть завжди. Важливо розуміти, чого ми хочемо від держслужби. Працювати чи "контролювати ризики". Поки що весь час існування України ми робимо лише друге, от і маємо таку низьку якість держуправління, яке вже можна назвати кризою.

Ми і надалі плануємо писати на теми держслужби. Якщо у вас є досвід роботи у державних структурах і ви готові відповісти на наші 5 запитань, пишіть нам на редакційну пошту: texty.org.ua()gmail.com

управління досвід держслужба