Сім голосів. Кожен впливовий чиновник по-своєму веде міжнародну політику України

Відповідно українська дипломатія нині розпорошена на сім каналів комунікації, і не всі цим задоволені. Мабуть, ніхто не заперечуватиме, що роботи на зовнішньополітичному фронті багато, але ж комусь дістається більш перспективний із погляду успіхів напрям діяльності, а комусь менш перспективний.

Що ми бачимо зараз, то це зменшення політичної ваги та девальвацію функціоналу очільника МЗС Дмитра Кулеби. Фактично з його компетенції забрали найбільш плідні на результати напрями діяльності: процедуру вступу до ЄС, якою тепер займається віцепрем’єрка Стефанишина, та реалізацію Української формули миру, якою опікується Офіс президента на чолі з Єрмаком.

МЗС Кулеби

Кулебі залишили найскладніші завдання, що потребують великих зусиль із негарантованим успіхом: реалізація програм зовнішньої допомоги, двосторонні відносини, представництво інтересів України в ООН, діяльність посольств, а також новий для нашої країни напрям "Глобальний Південь".

Цей напрям не просто новий, а ще й складний, тому що знаходити спільну мову і з Бразилією, і з Південно-Африканською Республікою, куди нещодавно Кулеба літав особисто, досить важко через фактичну відсутність історії двосторонніх відносин.

Кулебі залишили найскладніші завдання

Втім, у Кулеби залишається доступ до дискусій Великої сімки: 8 листопада він саме й виступив перед представниками G7, які зібралися в Токіо. Але такі повноваження Кулеби — це радше збіг геополітичних обставин. Після відомої статті журналіста Саймона Шустера в журналі Times Європою й світом став ширитися стереотип про "недоговороспроможного" Зеленського. Президент Зеленський, мовляв, не бачить можливості для дипломатії в російському напрямку, тому будь-які компромісні речі краще обговорювати з Кулебою — той усе ж таки фаховий дипломат, і його функції за свою природою передбачають можливість розгляду компромісних рішень.

Але ж точно можна сказати, що Кулебі не залишили простору для компромісних рішень — Зеленський орієнтував увесь наш політичний та урядовий клас на відмову від переговорів із Росією, на цілковиту перемогу.

Це правильно з погляду інтересів України, але не до кінця зрозуміло для деяких політиків на Заході. Так, зовнішньополітична стратегія Державного департаменту США традиційно передбачає, що двері для перемовин завжди треба залишати відчиненими.

Впевнено можна сказати, що в Офісі президента незавдоволені регулярністю комунікації Кулеби з державним секретарем США Ентоні Блінкеном. Той має можливість пролобіювати виділення обіцяних у межах програми американської допомоги $60 млрд, переконавши конгресменів у необхідності таких видатків.

Але ми бачимо, що Блінкен протягом останніх трьох тижнів цілковито перемкнувся на близькосхідний напрям у зв’язку з війною в Ізраїлі. На думку Офісу президента, це мало б бути завданням Кулеби відволікти Блінкена від Ізраїлю з Палестиною й нагадати йому про потребу активної допомоги Україні. Оскільки Кулеба не впорався із цим, у середині листопада на зустріч із Блінкеном поїхав Єрмак.

Окрім того, проблемним залишається ще один напрям двосторонніх відносин — Україна й Китай. Кулеба «проштрафився» запізнілим призначенням посла в Китаї, яким став Павло Рябікін — не професійний дипломат, а людина з обойми ОП, адже в ОП вирішили: якщо Кулеба зволікає з Китаєм, то ми не зволікатимемо.

Від Кулеби очікують організації або двосторонньої зустрічі Зеленського із Сі Цзіньпіном (після зустрічі очільника КНР з американським президентом Джо Байденом), або принаймні прогресу в китайському напрямі, щоб Китай так чи інакше зробив кроки подалі від російських інтересів.

Від Кулеби очікують зустрічі Зеленського із Сі Цзіньпіном

У принципі, Кулеба й сам міг би здійснити візит до Китаю для зустрічі на міністерському рівні, але, не маючи достатньо зв’язків, не робить цього. Хороші зв’язки в Китаї має МЗС Німеччини, з очільницею якого Анналеною Бербок Кулеба регулярно зустрічається й контактує, але істотних зрушень у китайському питанні ми не бачимо.

Розслідування ролі Китаю в підтримці російської агресії провів Мінфін США, організувавши чергову порцію санкцій, а не українське МЗС.

У команді Кулеби в Києві залишаються дві вагомі фігури: його заступники Микола Точицький, колишній посол у Євросоюзі, та Еміне Джапарова.

Функціонал Джапарової дещо обмежений коментуванням кримської теми, тобто рідко виходить за межі нагадування на черговому міжнародному зібранні про те, що Крим — це Україна. Україна справді намагалася створити активну кримську платформу для дипломатичних дискусій, для чого й призначили Джапарову, але міжнародна увага до неї, на жаль, була і залишається невисокою. Про Крим сьогодні говорять радше військові, ніж дипломати.

Точицький, у свою чергу, волів би займатися питанням євроінтеграції, яке давно й добре знає з часів своєї роботи в Брюсселі, але воно відійшло до віцепрем’єрки Стефанишиної. Водночас Точицький — перший кандидат на посаду очільника МЗС, якщо Кулеба з тих чи інших причин втратить міністерський портфель.

Це може статися, коли буде чергова поразка в лобіюванні українських інтересів в ООН. Наприклад, неотримання заявлених обсягів міжнародної допомоги або провал у розвитку відносин із Глобальним Півднем.

Потенційно на лідерство в МЗС може претендувати Оксана Маркарова, посолка України в США, але лише в разі успіхів в отриманні американської допомоги, а ще за умови досягнення прогресу у відносинах із Міжнародним валютним фондом і Світовим банком, де вона має цілком робочі зв’язки з часів, коли очолювала Міністерство фінансів.

Віцепрем'єрка з євроінтеграції Стефанишина

Перебуваючи у відносній тіні від початку повномасштабної війни, віцепрем’єрка Стефанишина нині наздоганяє своїх колег у зовнішньополітичній діяльності регулярними зустрічами й публічними виступами, бажаючи бачити своє ім’я в усіх домовленостях, що мають стосунок до набуття членства в ЄС.

Так, вона взяла на себе відповідальність вирішити угорське питання — питання, у якому Кулеба увійшов у клінч з угорським міністром зовнішніх справ Петером Сіярто, а Угорщина потенційно здатна створити проблеми для вступу України до Євросоюзу.

Саме Стефанишина нещодавно виступила на важливій міжнародній конференції, організованій газетою Financial Times, де коментувала відносини України з ЄС, заглибившись навіть у тему українського держбюджету. Кулеба питання держбюджету зазвичай не коментує.

Якщо говорити на перспективу, то роль Стефанишиної справді може зростати і далі.

По-перше, вона сама цього прагне, що вже немало.

По-друге, Стефанишина воліє оживити й наповнити змістом сам портфель віцепрем’єрки з євроінтеграції. Попередні тримачі цього портфеля — нинішній міністр зовнішніх справ Дмитро Кулеба й Вадим Пристайко, який працював послом у Британії, — нічим помітним на цій посаді не відзначилися. А ще ж кожне міністерство в уряді має крісло заступника міністра з євроінтеграції, і це наповнює політичний функціонал Стефанишиної реальним змістом.

По-третє, треба говорити чесно, у Європі й світі є попит на нові жіночі обличчя в міжнародній політиці, тому що медіа постійно критикують зібрання, де більшість — чоловіки в піджаках і краватках. Це сьогоднішні реалії гендерного балансу.

Стефанишина має широку свободу дій

По-четверте, Стефанишина має широку свободу дій. Якщо Кулеба мусить відпрацьовувати всі зустрічі та візити, які йому рекомендують в ОП або прем’єр Шмигаль, то Стефанишина обирає ті візити, які обіцяють найбільші результати. Так, вона безпосередньо спілкується з президенткою Єврокомісії Урсулою фон дер Ляєн, а це вкрай важливий канал комунікації, де статусу міністра закордонних справ часом недостатньо.

Насамкінець Стефанишина може захотіти забрати ще один «смачний» шматок роботи — комунікацію з безпосередніми союзниками України: Польщею, Естонією, Латвією, Литвою, мотивуючи тим, що їй це потрібно для успішнішої реалізації політики євроінтеграції.

Саме з цими країнами найлегше досягти будь-яких домовленостей, організувати спільні дії, особливо після перемоги партії Дональда Туска на парламентських виборах у Польщі. Проукраїнський Туск тепер, імовірно, замінить прем’єра Матеуша Моравецького, за каденції якого Україна мала чимало проблем із транскордонною логістикою.

Єрмак

Керівник ОП Андрій Єрмак традиційно тяжіє до зовнішньої політики, ще з часів дії так званих Мінських угод. За своєю посадою він потрапляє до ліги радників лідерів країн із питань безпеки, активно користуючись її можливостями.

Найавторитетнішим учасником такої ліги є Джейк Салліван, безпековий радник Байдена, — він має великий вплив на погляди та політику Байдена, але не має великого впливу на Конгрес.

Про Саллівана читайте в статті: Ні-ні-ні-так. Який вигляд має битва за Україну зсередини Білого дому (переклад із The New Yorker)

Утім, Захід не до кінця розуміє посаду й повноваження Єрмака, адже він не аналог Саллівана, а все ж таки очільник ОП. Через це західні дипломати дещо розгублені: чи Єрмак представляє позицію президента Зеленського і є фактично віцепрезидентом, чи є політиком із власною позицією щодо безпекових питань, яку має враховувати Зеленський.

Захід не до кінця розуміє посаду й повноваження Єрмака

Статус домовленостей, під якими стоїть підпис Єрмака, так само залишається загадкою для міжнародних партнерів України — вони не розуміють, наскільки цей підпис є зобов’язувальним, чи можна посилатися на легітимність підписаних Єрмаком документів, якщо, наприклад, в Україні буде інший президент.

Сам Єрмак вбачає свою велику зовнішньополітичну місію в просуванні Української формули миру — потенційної дипломатичної угоди, що лобіюється багато в чому завдяки особистому бренду президента Зеленського.

Логіка ОП в цьому питанні доволі проста: винести дипломатію навколо поточної війни поза межі ООН, щоб уникнути як російського права вето в Раді Безпеки ООН, так і цілої категорії незгодних з українськими дипломатичними формулюваннями, а це і китайський номінальний нейтралітет, і категорія ситуативних чи стратегічних союзників Росії.

За задумом, Єрмак мав би підготувати широку дипломатичну домовленість, де підписантами були б лідери держав, щодо міжнародного визнання цілей української війни — вихід на кордони 1991 року з певними безпековими гарантіями.

Інакше кажучи, потрібна новіша версія Будапештського меморандуму, де країни пообіцяли б підтримку українських безпекових інтересів, водночас визнавши, що Крим і Донбас — це Україна. З таким документом можна було б досягти чимало майбутніх міжнародних домовленостей.

Оскільки метою є досягти домовленості, сила якої буде зіставною із силою заяв і декларацій ООН, йдеться про участь понад 60 держав, представники яких і зібралися 28 жовтня на Мальті. Але поки що справа просувається важко.

Місія Єрмака просувається важко

Спроба провести відповідну зустріч на високому рівні в ПАР, куди домовлятися про це відрядили Кулебу, не дала результату. Уряд ПАР зіслався на логістичні складнощі, хоча насправді ПАР зацікавлена в підтримці відносин із Росією — Росатом має тут бізнесові проєкти, а для ПАР це актуальніше, ніж підтримка географічно далекої України, яка ще й є вагомим конкурентом на глобальному аграрному ринку.

Треба розуміти, що у своїй внутрішній і зовнішній політиці ПАР давно відійшла від ідеалізму Нельсона Мандели, який став для Заходу другим Мартіном Лютером Кінґом, і перейшла в стадію доволі прагматичних змагань за іноземні інвестиції, приймаючи їх і від Росії, і від Китаю, як і багато інших африканських країн.

Чому Українська формула миру стала альтернативою домовленостям в ООН?

Тому що єдиним фактичним інструментом впливу ООН на сьогодні є програми гуманітарної підтримки, і ці програми спрямовані переважно на вкрай проблемні країни Африки й Азії. ООН ще якось може вплинути на позицію Судану чи Ємену, одержувачів такої допомоги, але нічого не може зробити з позицією Китаю чи ОАЕ.

Посол України в ООН Сергій Кислиця мав би, за планом ОП, збільшити вплив на прийняття рішень у цій організації, використовуючи такий інструмент, як постачання українських харчових продуктів для гуманітарних програм ООН.

Кислиця, за планом ОП, мав би збільшити вплив на прийняття рішень в ООН. Йому це не вдалося

Однак Кислиці це значною мірою не вдалося — він зосереджений на публічних виступах. Але й тут ОП має свої критерії та індикатори для оцінок. Це, по-перше, кількість згадок української позиції в публічній комунікації генсека ООН Антоніо Ґутерреша, а по-друге, кількість появ Кислиці, який базується в Нью-Йорку, в американських медіа, зокрема на американському телебаченні.

І за першим, і за другим критерієм Кислиця має не надто добрі показники, у той час як Єрмак під час візиту до Штатів у середині листопада таки зміг потрапити в телеефір великого американського каналу Fox News. Кулеба, у свою чергу, не бачить причин міняти Кислицю на когось іншого, і це знову породжує в ОП запитання до міністра закордонних справ.

Прем’єр Шмигаль

Є й інші лінії міжнародної комунікації України. Так, прем’єр Шмигаль переважно зосереджений на внутрішній ситуації, лише зрідка замінюючи президента Зеленського на зустрічах, де потрібна участь перших осіб держав.

Зеленський нечасто дає привід Шмигалю для зустрічей високого рівня

Наприклад, таким був нещодавній Українсько-німецький бізнес-форум у Мюнхені, де Шмигаль зустрічався з німецьким канцлером Олафом Шольцом. Але Зеленський не так часто дає привід Шмигалю для зустрічей високого рівня, обираючи методи цифрової дипломатії, коли це потрібно: телефонні дзвінки, участь у зустрічі через відеозв’язок.

Міністр оборони Умєров

Значно активніший у зовнішньополітичній сфері міністр оборони Рустем Умєров, який успадкував цей градус активності від свого попередника Олексія Резнікова. Саме Резніков ще напередодні повномасштабної війни зробив усе, щоб посилити міжнародну роль Міноборони України — він вбачав у цьому більший пріоритет, ніж у внутрішній оборонній реформі.

І хоча система військового рекрутингу через це залишається значною мірою пострадянською, заслуги на зовнішньому фронті, безумовно, є: український збройний потенціал став помітно сильнішим, зокрема у сфері протиповітряної оборони та артилерії.

Інструмент керівництва Міноборони — це насамперед міністерські зустрічі у форматі "Рамштайн", де обговорюються військові потреби України.

Саме Умєров на сьогодні має право фінальних рішень щодо того, яке озброєння та в якому обсязі постачається для потреб ЗСУ, адже Міноборони виступає і підписантом, і платником коштів за цими домовленостями.

Окрім того, фактичним повноваженням Умєрова є перемовини з НАТО, де саме від Міноборони найперше залежить відповідність України та її армії стандартам Північноатлантичного Альянсу.

Зеленський та ОП очікують від Умєрова організації якнайшвидшого постачання літаків F-16

Серед конкретики Зеленський та ОП у зовнішній політиці очікують від Умєрова організації якнайшвидшого постачання літаків F-16 для потреб української авіації, а також чітких і вчасних запитів щодо поновлення запасу боєприпасів: амуніції для ППО, реактивних систем залпового вогню, артилерії та іншої зброї.

І тут Умєров зазнав кількох суттєвих поразок. Так, німецький міністр оборони Борис Пісторіус заговорив про відсутність причин поспішати з постачаннями ракет Taurus, а Словаччина взагалі закрила свою лінію постачань зброї, у той час як її далекобійні гаубиці Zuzana-2 досить корисні для ЗСУ, ще й дешевші за аналоги.

На нещодавній зустрічі Ставки Зеленський говорив про потребу посилити оборону Херсонщини у відповідь на щоденні масовані російські обстріли, маючи на увазі нові системи ППО для Херсона та його передмість, а також більшу кількість мобільної й точної артилерії.

Це попередження Умєрову про те, що передусім оцінюватимуться не кількість його зустрічей, а якість домовленостей. У відповідь Міноборони стало просувати ідею стимулювання бюджетними коштами власного виробництва зброї: безпілотників і, наприклад, самохідних гаубиць "Богдана", що дуже схожі на словацькі Zuzana-2.

Умєрову вкрай непросто в цій ситуації. У нього є широкий доступ до двосторонніх домовленостей із міністрами оборони країн-партнерів, що підвищує очікування щодо його результативності, однак у фінансуванні потреб Міноборони та ЗСУ він усе одно залежить від ОП, Мінфіну та МЗС, від їхньої спроможності впливати на ухвалення рішень у США та Євросоюзі.

Утім, від Мінфіну Умєров домігся того, що всі податки та митні збори, зібрані у 2024 році, буде спрямовано на потреби оборони.

Іронія в тому, що для оборонного бюджету наступного року — 1,7 трлн грн — колишнє відомство Умєрова, тобто Фонд державного майна, має забезпечити лише 4 млрд грн.

Відповідно, отримавши такий величезний бюджет, Умєров потрапляє під ретельний нагляд як із боку міжнародних партнерів, так і з боку українських антикорупційних, правоохоронних органів. Час покаже, чи не станеться так, що від забезпечення потреб ЗСУ в постачаннях Умєров перейде до тактики захисту бюджету свого міністерства від критики та юридичних звинувачень.

Умєров став розпорядником найбільших коштів в історії України — 1,7 трлн грн. А ще вчора очолював дрібну структуру

Фактично Умєров став розпорядником найбільших коштів в історії незалежної України, і це вельми непроста роль. А надто для політика, який ще вчора очолював структуру, здатну генерувати 4 млрд грн, а сьогодні керує структурою з бюджетом понад 1,5 трлн грн. Мабуть, саме тому Умєров створив Державного оператора тилу, щоб у разі будь-яких помилок у використанні коштів відповідав за це його очільник Арсен Джумаділов.

Головком Залужний

Ще один надзвичайно важливий канал міжнародної комунікації — очільники генеральних штабів проукраїнської військово-політичної коаліції. Україну тут, вочевидь, представляє наш головнокомандувач генерал Валерій Залужний.

Найгучніший приклад міжнародної комунікації генерала Залужного — його нещодавній виступ зі сторінок щотижневика The Economist, де він озвучив наявні проблеми українського контрнаступу та способи їх вирішення.

Зауважимо, що цей виступ з’явився після кадрових перестановок у керівництві Генштабу США, де на заміну генералу Марку Міллі, з яким регулярно спілкувався Залужний, прийшов генерал Чарльз Браун. Відтоді Браун зайняв м’якшу зовнішньополітичну позицію, ніж Міллі, — він навіть висловився про те, що китайські загрози для Тайваню є малореальними.

Щоб не залишати українські збройні потреби виключно в межах приватної комунікації між очільниками генштабів, Залужний розповів про них цілому світові, аби не втрапити в ситуацію, коли вже треба буде не проблеми вирішувати, а мати справу з наслідками цих проблем на реальних фронтах бойових дій. На черговий етап перемовин із Брауном у середині листопада Залужний запросив й інших українських генералів, щоб звучати переконливіше.

Для ЗСУ вкрай важлива злагодженість зовнішньої позиції Залужного та Умєрова. Реальні потреби нашого війська знає Залужний, а підписує документи та розпоряджається коштами Умєров.

Якось міністр оборони вже пішов проти позиції Залужного, підписавши подання на звільнення очільника Сил спеціальних операцій генерала Віктора Хоренка. Мова може йти про операції поза межами України. Наприклад, про підрив труб "Північного потоку". Умєров, домовляючись про зброю, погоджується на її використання лише на українській суверенній території, у той час як міжнародні медіа повідомляють про участь ССО України в операціях поза межами України.

Було б корисно, якби міністр оборони Умєров вів не власну політичну лінію, а чув запити Залужного

Водночас у процесі формування списків на постачання озброєнь для військових радників країн-партнерів значно більше важить позиція саме генерала Залужного як професійного військового та людини, яка щодня ухвалює тактичні рішення для фронтів і за потреби звітує про досягнуті результати. Важливо, що Залужного підтримує українська армія. Саме тому було б дуже корисно, якби міністр оборони Умєров усе ж таки вів не власну політичну лінію, а чув запити Залужного.

Творець гармонії чи сіяч хаосу?

Власне, створити гармонію серед оркестру української зовнішньої політики під силу тільки президентові Зеленському. Для цього вистачить лише президентських повноважень із правом кадрових рішень найвищого рівня та можливістю затверджувати їх через голосування у Верховній Раді.

Створити гармонію серед оркестру української зовнішньої політики під силу тільки Зеленському

Це досить непроста ситуація, адже ОП має власні погляди на зовнішню політику, які фактично можуть відрізнятися від змісту політики, яку реалізує МЗС, і від військового погляду на речі, яке має керівництво ЗСУ.

Ми побачимо, як відбуватиметься змагання між амбіціями наших політичних керівників за перерізання червоних стрічок — від вступу до ЄС до розблокування великих програм західної допомоги. Хочеться вірити, що президент Зеленський зможе перетворити це змагання амбіцій на реальні досягнення для країни. Для цього в нього є сильний політичний бренд, добре відомий у світі. А ще чимало персональних зв’язків із багатьма світовими політиками. Саме час використати цей бренд і ці зв’язки для чогось хорошого — для нашої перемоги.

кулеба шмигаль єрмак умєров стефанишина зеленський міжнародні відносини залужний