Найкращий шлях для України і НАТО. Що Київ може зробити зараз, щоб отримати місце в Альянсі
Недавній саміт НАТО у Вашингтоні не дав Україні очікуваних результатів. НАТО й українському уряду треба шукати інші можливості для інтеграції. Американський журнал Foreign Affairs опублікував матеріал про способи набуття Україною омріяного членства в НАТО. Пропонуємо повний переклад.
Ми знаємо, чого не станеться на ювілейному, 75-му саміті НАТО у Вашингтоні цього тижня: Україна не стане 33-м членом Альянсу. Натомість американські чиновники говорять про надання Україні “мосту до НАТО”, як нещодавно висловився старший директор Ради національної безпеки США з питань Європи Майкл Карпентер. Але коли мова заходить про членство, багато лідерів Альянсу, зокрема США й Німеччина, залишаються стурбованими тим, що формальний крок буде неможливим, доки Київ перебуває в стані війни. У цьому рішенні країни керуються статтею 5 Північноатлантичного договору, яка гарантує, що напад на одного члена НАТО вважатиметься нападом на всіх.
Український “міст до НАТО” може легко перетворитися на міст у нікуди, якщо Трамп переможе
Такі побоювання хоча й зрозумілі, проте не враховують повною мірою ані поточного стану американської політики, ані самої війни. Український “міст до НАТО” може легко перетворитися на міст у нікуди, якщо Дональд Трамп переможе на президентських виборах у листопаді. Трамп погрожував вийти з Альянсу або, як нещодавно спільно написали колишні чиновники НАТО й Адміністрації Трампа для Foreign Affairs, може підірвати Альянс, “припинивши фінансування, відкликавши американські війська й командирів із Європи і заблокувавши важливі рішення в Північноатлантичній раді”. Він також пообіцяв закінчити війну в Україні за один день.
Навіть без перемоги Трампа малоймовірно, що потік допомоги від американського та європейського урядів збережеться на рівні, близькому до рівня останніх двох із половиною років. Імовірність великого російського наступу або прориву зростатиме. Це може спричинити дестабілізуючий рух біженців і паніку в прикордонних із Росією країнах (і не тільки). Деякі країни можуть у відповідь зробити те, що запропонував президент Франції Емманюель Макрон, — відправити свої війська в Україну, що, не виключено, спровокує відплату на їхніх територіях, які перебувають під захистом НАТО.
Сполучені Штати та їх союзники не повинні розглядати забезпечення майбутнього України як альтруїстичний акт, який можна відкласти на потім. Це акт самозахисту, який потребує реалізації вже зараз. Хоча двосторонні угоди корисні, їм бракує тривалої сили, у той час як у результаті виборів змінюються уряди по обидва боки Атлантики. Важко не думати про те, що членство в НАТО є найбільш довготривалим вирішенням конфлікту з потенційно катастрофічними наслідками.
Тож як Україна може приєднатися до Альянсу в найближчому майбутньому з огляду на те, що російські війська майже напевно окупують частину її суверенної території на довгі роки? Історія дає відповіді на це питання та приклади набуття членства розділеною державою, навіть якщо вона перебуває на лінії фронту. Ці історичні моделі не ідеальні, шанси на їх успіх неоднозначні, а пов’язані з ними витрати будуть дуже великі, оскільки вони передбачають, що Україна припинить масштабні бойові дії й тимчасово змириться з поділом своєї території. Утім, попри витрати, настав час серйозно розглянути ці моделі, адже якщо якась країна й заслуговує на те, щоб її вислухали й запропонували творчий підхід до якнайшвидшого набуття статусу союзника, то це Україна.
Тут є простір для творчості, адже хоча Північноатлантичний договір 1949 року й зобов’язує членів Альянсу розглядати напад на одного як напад на всіх, він не встановлює універсальних вимог до членства, а це означає, що деякі країни змогли домовитися про індивідуальні умови. Франція, наприклад, залишилася союзником навіть після того, як президент Шарль де Ґолль у середині 1960-х, здавалося б, остаточно розірвав угоду, вийшовши з Об’єднаного військового командування НАТО. Два інших приклади ще актуальніші: Норвегія і Західна Німеччина, які знайшли спосіб приєднатися до Альянсу, незважаючи відповідно на близькість до Москви та конфлікт із нею.
Північний досвід
Сімдесят п’ять років тому Норвегія хотіла того самого, що й Україна сьогодні, — стати союзником, попри те що межувала з Росією (тоді ще Радянським Союзом). Хоча Москва не вторгалася до Норвегії в той час, та й узагалі ніколи не вторгалася (фактично Червона армія навіть допомогла звільнити деякі північні норвезькі території від нацистів), норвежці мали гіркі спогади про те, як колись їхній нейтралітет закінчився жорстокою нацистською окупацією. І вони були нажахані, коли Чехословаччина, ще одна колись окупована країна між Сходом і Заходом, потрапила під контроль Москви в 1948 році. Цей досвід зменшив привабливість подальшого нейтралітету.
Норвежці обговорювали два варіанти: посилення північноєвропейської оборонної співпраці або Трансатлантичний Альянс, незважаючи на ризик стати єдиною країною — засновницею НАТО, що межує з Радянським Союзом, і таким чином взяти на себе відповідальність за те, щоб привести Альянс до дверей Росії. Норвегія зупинилася на другому варіанті, але з певним нюансом. Норвезький уряд підписав односторонню декларацію 1 лютого 1949 року, за два місяці до створення Альянсу, у якій зазначив, що “не надаватиме збройним силам іноземних держав бази на норвезькій території доти, доки Норвегія не зазнає нападу або загрози нападу”. Пізніше країна додала аналогічні обмеження щодо ядерної зброї.
Це викликало невдоволення в союзників як тоді, так і пізніше. Під час розширення НАТО після холодної війни Рада національної безпеки при Адміністрації Клінтона навіть виступала проти надання “норвезького” статусу новим його членам. Але серед норвежців є широкий консенсус щодо того, що ця стратегія послужила інтересам їхньої національної безпеки, завдяки чому вони отримали не “НАТО lite”, а повноцінний статус за статтею 5 із можливістю змінювати позицію Норвегії з огляду на нові обставини. Осло досі може реагувати на загрози, змінюючи або скасовуючи самообмеження, забезпечуючи механізм сигналізації та стримування.
Попри значні відмінності між Норвегією часів холодної війни й Україною сьогодні, норвезька модель залишається актуальною, оскільки вона показує, як країна, що має спільний кордон із Росією, може приєднатися до НАТО: завдяки цільовим одностороннім виняткам, які дадуть змогу зменшити ризик ворожої відповіді Москви. Але є ще одна перевага норвезької моделі. І колишній президент Росії Борис Єльцин, і його наступник Володимир Путін засуджували розширення НАТО. Але коли справа дійшла до конкретних переговорів, вони виявили іншу суть: протистояння розширенню інфраструктури НАТО. Наприклад, 17 грудня 2021 року Путін де-факто висунув ультиматум НАТО — договір “підпиши тут, або Україна отримає”, вимагаючи згортання не членства в НАТО, а його інфраструктури — військових баз та озброєнь, зокрема й ракет середньої та малої дальності наземного базування.
Ця відмінність відкриває нові можливості. У 1997 році вона дала змогу НАТО зробити розширення після холодної війни мінімально терпимим для Москви, проголосивши в Основоположному акті НАТО — Росія, що Альянс здійснюватиме місії в нових країнах-членах іншими засобами, а не через “постійне розміщення значних бойових сил” і пов’язаної з ними інфраструктури та озброєнь. Норвезька стратегія вже давно досягла цього. Це не завадило країні побудувати штаб-квартиру Об’єднаних збройних сил НАТО в Північній Європі й накопичити важку військову техніку для американських і канадських військ, а також здійснити багато інших заходів у межах підготовки до вступу.
Розділені, ми вистоїмо
Шлях Західної Німеччини до членства в НАТО показує, як країна може стати союзником, незважаючи на розкол. В ідеалі Україна мала б дати відсіч російським загарбникам і відновити кордони 1991 року. Однак, попри свою хоробрість, в української армії дуже мало шансів зробити це військовим способом у найближчій перспективі. І вони стануть ще меншими, якщо Трамп переможе на виборах у листопаді.
Відповідно це питання нагальної потреби розглянути можливість членства, яке супроводжуватиметься поділом, хоча й не так, як пропонували коментатори на саміті НАТО у Вільнюсі торік. Вони стверджували, що оскільки розділена Німеччина вступила до НАТО, то й розділена Україна може вступити туди негайно і як є. Однак це неправильне трактування історії, оскільки розділена Німеччина не була в НАТО. Західні німці приєдналися до НАТО, а східні залишилися на узбіччі.
Простіше кажучи, жодна держава без чітких кордонів не може вступити до НАТО, бо для того, щоб стаття 5 працювала, має бути чітко окреслена сфера її дії. Проте наявність визначеного кордону не означає наявності незворотного чи навіть міжнародно визнаного кордону, якщо країна наслідує приклад Західної Німеччини й бере на озброєння стратегію тимчасовості, тобто від самого початку чітко дає зрозуміти, що кордон тимчасовий.
Шлях Західної Німеччини до членства в НАТО в 1955 році показує, як навіть розділена країна може стати союзником.
Щоб зрозуміти цю стратегію, достатньо згадати, як західнонімецькі лідери втілювали її в життя. Вони усвідомлювали, що їм доведеться терпіти розкол невизначений час і відмовитися від “застосування сили для досягнення об’єднання Німеччини”. Але чітко дали зрозуміти, що терплять, а не приймають цей поділ, відмовившись визнати внутрішній німецький кордон. Вони ухвалили не Конституцію, а тимчасовий Основний закон, який закликав “увесь німецький народ... досягти через вільне самовизначення єдності та свободи Німеччини” й пообіцяв остаточно визначити правовий устрій країни лише після цього. Обрали столицею не велике місто, а рейнське містечко Бонн, посиливши таким чином уявлення про Західну Німеччину як тимчасову конструкцію (зробити столицею таке місто, як Франкфурт, здавалося б надто постійним). І підтримували намір об’єднання в дипломатичних угодах — від вступу до НАТО до Гельсінського заключного акта 1975 року, який зберігав можливість зміни кордонів за наполяганням Західної Німеччини.
Київ, звісно, заслуговує на краще, ніж ця гірка західнонімецька модель. Але Україна та її прихильники не змогли покласти край фактичному поділу країни, і цей поділ поки що є реальністю. Краще наслідувати приклад Західної Німеччини й досягти повного членства в НАТО для незалежної України, ніж спостерігати, як зменшується підтримка США через суперечки в Конгресі та зростання шансів Трампа здобути перемогу на президентських виборах.
Україна може сподіватися наслідувати західнонімецьку модель в інший спосіб. Після вступу до НАТО в 1955 році Західна Німеччина закріпила як своє економічне відновлення, так і нові демократичні норми, ставши великою державою-експортером і сильним союзником НАТО, — майбутнє, якого ми щиро бажаємо Україні. Як сказав історик Стівен Коткін, “неодмінними умовами досягнення Україною миру є перемир’я і якнайшвидше припинення бойових дій, отримання гарантій безпеки та вступ до Європейського Союзу, інакше кажучи, безпечна й захищена Україна, яка приєдналася до Заходу”. Членство в НАТО, що охоплює більшу частину території України, дало б країні змогу почати рух до такого майбутнього, не чекаючи, коли Путін піде на поступки.
Перешкоди для членства
З огляду на досвід застосування згаданих моделей лідери країн — членів НАТО мають у приватному порядку заохотити Київ до трьох речей:
- По-перше, визначити тимчасовий кордон, який можна захистити у військовий спосіб.
- По-друге, погодитися на самообмеження щодо інфраструктури на неокупованій території (наприклад, постійне розміщення іноземних військ або ядерної зброї) з важливим норвезьким застереженням, що ці обмеження діятимуть лише доти, доки Україна не зазнає нападу або загрози нападу.
- По-третє, і найболючіше, взяти на себе зобов’язання не застосовувати військову силу за межами цього кордону, окрім як для самооборони, як це робили західні німці, щоб запевнити союзників, що вони не опиняться раптово в стані війни з Росією, як тільки Україна стане членом Альянсу. Ціною цього кроку буде згода на безстроковий поділ, але вигода полягає в тому, що більша частина України дістане безпечний притулок у НАТО.
Після досягнення домовленостей Київ і Альянс оприлюднять ці домовленості. НАТО могло б посилити односторонню заяву Києва аналогічною декларацією. Мета полягала б у тому, щоб незалежна Україна приєдналася до НАТО якомога швидше, в ідеалі до 20 січня 2025 року, але, якщо в цьому буде потреба, як частина “угоди Трампа”.
Хоча всі ці заяви є доконаним фактом, тобто вони не обговорюватимуться з Росією, все одно відбудуться неявні переговори: замість угоди “земля в обмін на мир” “пряником” буде відсутність інфраструктури для миру. Публічне обговорення цього питання щонайменше дало б змогу виявити дві ключові російські переваги: чи вестиме Путін знову перемовини про оборонну інфраструктуру та чи є російська співпраця й членство в НАТО взаємовиключними.
Ця пропозиція буде пов’язана зі значними ризиками й викликами. Одразу спадає на думку щонайменше п’ять із них.
По-перше, всі члени Альянсу мають схвалити вступ України, а в Сполучених Штатах це передбачає схвалення Сенатом. Це крутий підйом угору, але це підйом на будь-якому шляху до членства в НАТО.
Для України час спливає, а життєздатних варіантів залишається небагато
По-друге, Росія буде, м’яко кажучи, проти членства України в НАТО. Однак з огляду на те, що колишній президент Росії Дмитро Медведєв закликав до розчленування України, Москва матиме змогу зберегти своє обличчя, назвавши це перемогою. А позаяк найвищим пріоритетом Путіна (навіть більше, ніж успіх в Україні) є виживання його особистого режиму, ринкової версії членства України в Альянсі може бути достатньо. На жаль, постраждають від цього ті, хто вже перебуває під московською окупацією. Але якщо Захід не вирішить, що заради повернення окупованих територій варто піти на значну ескалацію, це станеться в будь-якому разі.
По-третє, Москва бойкотуватиме будь-які реальні переговори не в останню чергу тому, що Путін відчуває, що час грає на його боці, тому в нього мало стимулів для врегулювання. Але немає жодного документа, який Путін міг би підписати і який викликав би довіру, тому насправді це менша проблема, ніж здається. Незважаючи на нещодавнє поширення інформації про те, що Росія хотіла укласти угоду у 2022 році, до Москви немає довіри як до партнера на переговорах. Україна та її прихильники можуть і повинні прагнути до миру без Путіна. Результатом цього буде відсутність міжнародно визнаного кордону для України, але, як показує досвід Західної Німеччини, це не перешкода для членства, якщо кордони чітко демарковані й можуть бути захищені у військовий спосіб.
По-четверте, багато українців критикуватиме свого президента Володимира Зеленського за такі кроки. Він може і повинен звинуватити Захід у відповідь, щоб захистити себе всередині країни. І це було б великою перевагою для українців, що стає очевидним із роботи дослідниці Джейд Макґлінн, яка стверджує, що втомлені українські війська дедалі більше втрачають надію і готовність боротися. Хоча вони ненавидять визнавати розкол, їх надихає усвідомлення того, що для їхніх сімей значна частина України стала безпечною.
По-п’яте, захистити незалежну Україну в процесі вступу до ЄС буде надзвичайно складно. Однак нещодавнє рішення дозволити використовувати надану Заходом зброю проти деяких цілей на території Росії свідчить про зростання толерантності до ризику. Як стверджує Макґлінн, ця готовність може бути використана для поетапного запровадження безпольотної зони над тимчасовою лінією розмежування в процесі вступу до НАТО.
Наступний союзник
Зрештою, ця пропозиція ґрунтується на вірі в те, що стаття 5 Північноатлантичного договору залишається чинною і стримувальною силою. Попри всю свою, здавалося б, зухвалість і жорстокість, Путін не вчинив жодного серйозного нападу на територію, що підпадає під дію статті 5. Скептики можуть небезпідставно стверджувати, що вступ України до НАТО, ймовірно, змусить його змінити свою думку й призведе до катастрофічної ескалації. Але навіть восени 2022 року, коли російські війська принизливо тікали перед стрімким українським наступом, а Путін, за повідомленнями, розглядав можливість застосування ядерної зброї, він не порушив статтю 5. Враховуючи те, що росіяни, попри героїчні зусилля України, зміцнили свої позиції й що членство України в НАТО передбачає відмову від застосування сили та обмеження військової інфраструктури, є підстави вважати, що стаття 5 залишиться в силі.
Суть у тому, що час спливає, а життєздатних варіантів залишається небагато. Якщо ми не хочемо, щоб Україна залишилася наодинці зі зменшенням підтримки з боку США, благаючи європейців заповнити прогалини, спричинені розбіжностями в Конгресі або припиненням фінансування після перемоги Трампа на президентських виборах, треба розглянути всі варіанти, навіть неідеальні, для інституціоналізації її безпеки в НАТО. Норвегія і Західна Німеччина показують, як це зробити. І цей шлях був би набагато кращим як для України, так і для Альянсу, ніж і далі відкладати членство, доки Путін не відмовиться від своїх амбіцій в Україні або доки Росія не здійснить військового прориву. Цей шлях наблизить Україну до міцної безпеки, свободи та процвітання в умовах російської ізоляції, інакше кажучи, до перемоги.
