Бюджетування знизу: бразильський подарунок усьому світові

За останніх 20 років Бразилія декілька разів стрибнула вище своєї голови. Очевидним це стало після президентства Луіса Інасіо Лула да Сільви, який пішов з посади після другого строку з рекордним 80-ти відсотковим рейтингом популярності.

Автор: Анатолій Бондаренко

Що дозволило реформаторам прийти до влади, як вони отримали широку політичну підтримку, і яким чином вони створили армію волонтерів, які допомагають проводити реформи? Одним із методів активізації населення було бюджетування знизу.

Його результати відчули на собі жителі багатьох великих і середніх міст Бразилії, а зараз цей досвід намагаються переймати у десятках міст по всьому світові. Останінй приклад - один з невеликих районів Чикаго в минулому році розподілив таким чином близько 2 млн доларів, і це лише перша спроба.

У Бразилії цей процес використовують в 190 різних за розміром містах, а також на більш високому рівні, для формування бюджету в шести штатах країни.

Порто-Алегре зараз

"Ми краще знаємо наші власні потреби"

Що таке бюджетування знизу? Це доволі успішний алгоритм, який дозволяє групі людей (жителям міста), керувати спільними ресурсами (міським бюджетом).

Коротко кажучи, це процес коли жителі самі визначають, на що краще спрямувати бюджетні кошти. Найголовніше в його організації - зробити так, щоб громадяни були залучені достатньо широко, а також, щоб вони побачили результат - їх пропозиції були враховані. Детально про механізми, підводні камені та про оцінку ефективності різних моделей бюджетування знизу ми розкажемо в наступній статті.

Починалося все в місті Порто-Алегре, в 1989 році, коли на виборах в місцеву владу перемогли ліві (партія Лули, він в той рік вперше програв президентські вибори ). Вони йшли з обіцянками, що створять реальні механізми самоврядування. Залучити людей, які вже давно не вірили, що зможуть вплинути на глибоко корумповану владу і витягнути місто з фінансової та інфраструктурної ями, вдалося саме за допомогою народного бюджетування. На той момент третина мешканців животіли в міських нетрях.

За дослідженням Світового банку, вже в 1997 році в Порто-Алегре кількість домів з каналізацією збільшилася з 75% до 98%. Кількість шкіл збільшилася в чотири рази.

Процес починається з того, що місто розподіляється на "округи інвестування", в Порто-Алегре їх було 16. Далі, організатори процесу залучают громадян до низки місцевих та/або тематичних зібрань, на яких учасники визначають пріоритети - що фінансувати? і роблять пропозиції для зміни міського бюджету. На таких зустрічах голосуванням обираються спеціальні представники, задача яких слідкувати за викнанням бюджету протягом року. Всі зустрічі обов"язково відкриті, широко і завчасно проанонсовані. Влада, як правило, посилає на них своїх офіційних осіб, щоб отримати вимоги, пояснити, які пріоритети є у керівництва містом, та захистити свої дії.

Спеціальний відступ для тих з читачів, хто одразу заявить "у нас не такі люди, у нас це в принципі неможливо через недовіру та апатію" - в Порто Алегре в перший раз по всьому мільйонному місту вдалося залучити до зустрічей лише одну тисячу людей. І це після декількамісячної підготовки і допомоги з боку влади. Наразі, в бюджетуванні знизу там щорічно беруть участь близько 50 000 громадян.

Як організувати "народне" бюджетування?

Правильно організований процес бюджетування знизу відповідає на два головних питання - на що в першу голову місто повинно витрачати гроші в бюджетному році (визначаєтся приоритет серед декількох стандартних інвестиційних напрямків: освіта, екологія, комуналка, відпочинок, здоров"я тощо), і друге питання - скільки грошей на ці напрямки отримає кожен з районів міста.

По-перше, в класичному варіанті бюджетування знизу, для розподілу використовується лише "інвестиційна" частина коштів - все що залишається після обов"язкових та капітальних витрат. Як правило, це 10-20% від розміру бюджету міста. Однак, є приклади коли деякі муніципалітети йдут далі, і в них до бюджетуванням знизу залучається вся сума бюджету.

По-друге - коли загальна сума відома, 1) на місцевих зустрічах визначають, які з 13 основних напрямків інвестування для цієї місцевості є найбільш актуальними - освіта, відпочинок, комунальні служби, тощо і 2) наскільки багато коштів виділити на той чи інший регіон.

Тут виникає цікавий момент - чим активніше проводив зібрання кожен з районів, тим більше обраних представників він зможе надіслати до загальних зборів на рівні міста - а саме ці представники будуть вирішувати голосуванням, які інвестиційні напрямки є приоритетними. Таким чином, тут є і можливість конкуренції, і потенційна небезпека що пасивні райони будуть менеш впливати на кінцеве рішення.

А тепер ще цікавіше - як визначити, скільки коштів на ці приоритетні напрямки отримає кожен з районів? Щоб уникнути зловживань, використовується повністю відкрита формула, величину компонентів у якій можна перевірити. У формулу входить кількість населення у районі, потреби регіону та пріоритет, який визначено для кожного з інвестиціних напрямків під час зборів у цьому районі.

Прозора та підкреслено бюрократична формула розподілу коштів по районам дозволяє сильно зменшити ризик конфліктних ситуацій під час такого процесу.

По-третє, процес сплановано таким чином, що фінальні пропозиції по напрямкам інвестування, які визначає з"їзд представників, та кількість коштів по районам, які визначає формула, надходять до момента голосування по бюджету в муніципальній владі. Хоча на рівні законів не визначено, що такі пропозиції враховувати обов"язково, однак:

- владі дуже важко пояснити, чому обгрунтовані пропозиції від такої великої кількості громадян відкидаются в смітник

- популярність обраних посадовців після подібного фокуса зменшується, і їм стає важче знову потрапити на посаду

Четверте, і дуже важливе. Навіть після затвердження запропонованого знизу бюджету, процес не припиняється, в тому числі проводятся зустрічі його учасників. На зустрічах відслідковують, як відбувається виконання бюджету, і відбувається спілкування з обраними виконавчими представниками - про яких ми писали вище - які зобов"язані слідкувати за виконанням з бюджету і підтримувати зв"зок з владою. В перший місяць року на зборах відбуваєтся огляд виконаних проектів, оцінка вдалості фінансування, і одночасно збори починають приймати пропозиції щодо бюджету на наступний рік та слідкувати, як виконується бюджет року поточного.

Універсальні ліки?

Звичайно, бюджетування знизу - це не срібна куля, і не чарівна паличка якою можна одразу вирішити всі прблеми. Процес бюджетування повинен бути ретельно спланований, та втілений в життя без викривлень початкового плану. З досвіду, найкраще коли цим займаются спеціально створені незалежні від влади, неприбуткові організації.

У противному випадку є ризик, що імітація бюджетування знизу може бути використана владою для легітимізації своїх сумнівних рішень (як це часто роблять з громадськими зборами у нас ). Або, ще одна небезпека - цей механізм можут захопити значно більш вузькі, активні елітні групи, ніж планувалося на початку.

Натомість, у випадку успішного проведення бюджетування знизу, крім значного економічного ефекту (зниження корупції, в рази збільшуєтся ефективність використання коштів), є побічний ефект-мультиплікатор, навіть більш важливий.

В процесі організації, проведення та стеження за виконанням бюджету знизу, до громадянської активності залучається значна кілкість людей, які навчаються домовлятися і співпрацювати. У людей зростає впевненість та відповідальність, а між людьми збільшується довіра. В суспільстві створюєтся соціальний капітал, не менш важливий, ніж капітал фінансовий.

Читайте продовження теми, про детальний алгоритм бюджетування знизу

*******

Нагадуємо, що сайт TEXTY.org.ua існує завдяки пожертвам наших читачів.