ДАІ таки потрібно розігнати. Що замість? (детальний план реформ)

Одразу зауважу, що це не план реформи, а лише концептуальне бачення, і то лиш у своїй першій версії. Написав його, базуючись на науковому вивченні теми безпеки дорожнього руху (road traffic safety) в США та ЄС та власному емпіричному досвіді як водія (понад 300 тис км у 10 країнах).

Я сподіваюсь на аргументовану критику і раціональні пропозиції стосовно того, що ви зараз прочитаєте, тому прошу писати мені будь-які думки чи поради, а особливо конструктивні. А тепер влаштовуйтесь зручніше та приготуйтесь побачити частинку Нової України.

По-перше, чи взагалі Україні потрібна дорожня поліція? На мою думку — безперечно, так. Чому? Тому що будь-яка урядова діяльність повинна створювати якусь суспільну цінність, надавати прямі чи непрямі послуги клієнтам — громадянам.

До таких послуг належать, наприклад: розв'язання суперечок, відчуття безпеки, страхові послуги (в т.ч.пенсія), дороги, шкільна освіта, лікування, захист від нечесного бізнесу (підробок, шахрайства), виявлення винуватців матеріальної шкоди (злочинців) ітд. Ми платимо державі за ці послуги наші гроші, через податки і збори. Можна стверджувати, що ті інституції, які не надають послуг, не створюють зрозумілої і видимої цінності, потрібно ліквідовувати.

Цікаві приклади наводить у своїх виступах президент Саакашвілі: санітарна служба, пожежна інспекція, антимонопольний комітет — всі ці інстанції були ліквідовані “за непотрібністю”, бо не створювали жодної цінності для суспільства. В Україні я би із задоволенням ліквідував ОДА, бо навіть їхні працівники не змогли мені пояснити, для чого вони існують, яка від них користь. Але це не стосується поліції.

Які послуги потрібні суспільству в частині доріг? Що ми, як замовники, хотіли б одержати від виконавця (держави)? Думаю, все просто: якість і безпека. Якість означає рівні, красиві, гарно облашовані дороги — для максимальної зручності і комфорту транспортування людей та вантажів, для мінімізації наших витрат на ремонти транспорту.

Ще більш важливою суспільною цінністю в контексті доріг і вулиць є безпека — зниження до мінімуму (бажано до нуля) ймовірності того, що ми і наші родичі по дорозі додому, чи переходячи вулицю, опиняться в лікарні або на цвинтарі. Щороку в Україні вмирає близько 5000 людей, які ще за секунду до ДТП мали зовсім інші плани на життя. Це дуже, дуже багато, враховуючи наш відосно низький рівень автомобілізації.

Очевидно, що зараз в Україні що з якістю доріг, що з безпекою - повний абзац. Надавач послуг (державний апарат) їх насправді не надає, але ми, тим не менш, за них вчасно і багато платимо. Стосовно того, як досягнути якості доріг, то я про це скоро напишу окрему візійну статтю. Зараз же ми поговоримо про безпеку - бо це саме те, для чого, за задумом Йосифа Сталіна (так-так, ця інституція була створена ще за Сталіна, і мало чим змінилася!), мала б існувати наша сьогоднішня героїня і народна улюблениця - Державтоінспекція.

“4 E” ДОРОЖНЬОЇ БЕЗПЕКИ

Безпека доріг найкраще досягається поєднанням інстурментів і методів, які злагоджено працюють, скажімо, в Голандії, Франції, і навіть Польщі та Грузії. Один досвідчений державний менеджер в Вашингтоні, у Федеральній адміністрації з безпеки доріг, мені їх коротко зрозуміло озвучив як набір англійськи літер “Е” (загинаючти при цьому пальці і коротко коментуючи кожен пункт):

Engineering — тобто проектування і будівництво доріг

Education — освіта і просвіта, водіїв і пішоходів, дітей і дорослих

Enforcement — правозастосування, виявлення порушень і реакція на них

Emergency response - оперативна допомога на місці ДТП (бо швидкість і якість реакції на ДТП, в першу чергу поліцейських і медиків, прямо впливає на шанси потепілих вижити).

Зауважте, що поліцейські функції (Enforcement) - це лише один з чотирьох стовпів, на які в Новій Україні спиратиметься державна політика у сфері дорожної безпеки. Для того, щоб дороги насправді стали безпечними, треба побудувати і всі інші стовпи, і в мене теж є конкретне бачення, як саме це зробити організаційно і фінансово (це буде третя стаття).

Отже, після того як ви вже побачили “велику картинку” що таке дорожня безпека і для чого взагалі потрібна дорожня поліція, ключе впитання:

ЩО СЛІД СТВОРИТИ ЗАМІСТЬ ДАІ?

Реформа МВС, мабуть, є найбільш очікуваною. Не забуваймо, що реформа ДАІ має бути лише одним з пазлів, який треба якісно і точно “сточити” з усіма іншими пазлами, зокрема зі створенням нових органів правопорядку (муніципальна поліція, кримінальна поліція, ітд), реформою Мінінфраструктури, медицини, місцевого самоврядування, судочинства і тд. Я пробую описати цей “пазл дорожньої поліції” в ізоляції від сусідніх пазлів, але прошу зважати на всі недоліки такої спроби.

В першу чергу: ДАІ справді має бути ліквідовано як інстиуцію, всіх працівників звільнено. Це не перший крок в плані дій, але він має відбутися протягом найближчого року. Функції, які раніше лежали на ДАІ, мають бути піддані аудиту (оцінці їхньої суспільної цінності і ефективності), після чого або ліквідовані, або передані іншим інституціям: Національна дорожня поліція, Департамент автомобільного транспорту, Місцева / муніціпальна поліція, Агенція з безпеки дорожнього руху. Три з них я зараз опишу, про четверту буде окрема стаття.

НАЦІОНАЛЬНА ДОРОЖНЯ ПОЛІЦІЯ

Ця інституція існуватиме в структурі центрального уряду. Як і раніше, це має бути одиниця в складі МВС, з власними регіональними підрозділами. Але це буде значно глибше, ніж просто заміна назви (як вийшло у Росії зі зміною ГАИ на ГИБДД).

Що має належати до функцій нової Дорожньої поліції України:

Безпека дорожнього руху на автотрасах (між великими містами, у селах та містечках) через комплекс каналів впливу, зокрема: постійний щодений моніторинг факторів небезпеки, таких як стан доріг та інженерної інфрастуктури (неадекватні або знищені знаки, відутня розмітка, слізькі або розбиті ділянки, сторонні предмети або мертві тварини на дорозі ітд — з обов”язком про термінову ліквідацію виявлених факторів небезпек), запобігання порушення ДТП самим фактом присутності патрулів, виявлення порушників і застосування різних мір покарання до них, з акцентом в першу чергу на не фінансові міри покарання (попередження, приписи про ліквідацію порушення, система штрафних балів).

Оперативне реагування на правопорушення: як дорожні, так і будь-які інші (наприклад, бійка в сільському магазині, викидання сміття із вікна автомобіля та ін)

Надання невідкладної медичної допомоги постраждалим на місці ДТП (до моменту прибуття медично-рятувальних служб)

Надання дружньої допомоги учасникам руху (заміна колеса, виклик евакуатора, підказка дороги іноземним гостям ітд) — пропозиція такої допомоги має бути обов'язком патрульних

Що НЕ має належати до функцій Дорожньої поліції:

Реєстрація транспортних засобів, видання реєстраційних номерів, видання водійських посвідчень

Ліцензування автошкіл

Просвітницькі і рекламні кампанії (окрім просвіти в розмовах з громадянами)

Ключові принципи і умови побудови Дорожньої поліції:

Працівники. Набір персоналу відбувається “з нуля” на основі стандартизованих тестів, з найважливішими критеріями: морально-етичні якості, цінності, логічне мислення, здатність до навчання, мотивація, психологічна зрілість (над змістом тестів треба попрацювати, і в Україні є кому — подібну систему зараз розробляють для реформи судочинства).

Подаватись на посади можуть всі, без обмежень за досвідом, статтю,

освітою. Може бути розумне обмеження за віком (скажімо, від 24 і до 45 років), та фізичним станом (хронічні хвороби ітд). На основі тестів відбувається перший набір кандидатів в офіцери Дорожньої поліції, який спрямовується на інтенсивний курс навчання (3 місяці, 7 днів на тиждень) на міжнародну програму, створену на базі однієї з існуючих “міліцейських академій” (одразу після її ліквідації та капітального ремонту навчальних приміщень та гуртожитку — це тепер буде Школа Дорожньої поліції).

Програма складається і частково викладається українськими та іноземними тренерами і практиками. Акценти робляться на комунікаційні навички, психологію, а також на технічні і технологічні складові майбутньої роботи, англійську мову і юриспруденцію.

Після успішного завершення програми (а успішно завершать не всі — це друге сито відбору) присвоюються ранги офіцерів і спрямовується до місць служби (регіонів, в яких вони проживають). Надалі освіта супроводжує офіцера протягом всієї служби в Дорожній поліції - навчальні тренінги, програми обміну досвідом між регіонами України та закордоном, за бажання офіцера — вступ до університету з наданням відпустки ітд.

Сумарно освіта офіцерів має займати не менше ніж 30 днів на рік. Кількісний склад персоналу буди зменшений в декілька разів у порівнянні до ДАІ, “офісний планктон” поліції буде скорочений до мінімуму через тотальну комп'ютеризацію усіх стандартних процесів, застосування сучасних технологій і аутсорсинг.

Технічне забезпечення. Для Дорожньої поліції забезпечуєтья флот сучасних, нових автомобілів (значною мірою вони вже є у власності МВС — гарно збережені VW Passat у “Кобри” та “підрозділу супроводу державних негідників”, а також щойно завезені з Японії Toyota Prius).

Також закупляється та використовується немарковані автомобілі сучасні автомобілі різних марок і кольорів, але не дорожче від 40 тис.євро, у кількості не менше як по 10 одиниць на 1 млн населення (тобто 450 автомобілів на всю країну) (Пояснення: в багатьох розвинених країнах поширена практика, коли офіцер веде прихований контроль за дорожнім рухом із “цивільного” автомобіля, а виставляє маячок та зупиняє автомобіль вже по факту виявленого порушення.

Ця практика дуже корисна у профілактичних цілях — водії значно більше схильні дотримуватись швидкісних режимів, коли вони знають, що будь-який звичайний автомобіль позаду чи попереду може виявитись поліцейським).

Це принципово, що автомобілі мають бути нові і сучасні — як для практичних цілей (переслідування чи швидке реагування), так психологічного відчуття гідності і поважності цієї роботи. Для потреб менеджменту і оцінки ефективності, всі авто мають бути обладнані GPS-маячками, камерами в усі сторони (в т.ч. в салон) із записом звуку — всі дані автоматично експортуються використовуються для внутрішнього контролю та інших потреб. Камери дуже важливі як антикорупційний фактор і для розслідування можливих злочинів чи інцидентів. Безумовно, в кожному автомобілі має стояти робоча станція (комп”ютер з постійни інтернетом і доступом до закритих баз даних, зчитувач даних з водійських посвідчень, принтер для приписів та квітанцій).

Фінансове забезпечення. Очевидно, аби це все “взлетіло”, новонабрані та навчені офіцери Дорожньої поліції повинні одержувати гідну фінансову винагороду за свою роботу (бо ми очікуємо, що вони справді будуть створювати суспільну цінність, а не збирати хабарі). Заробітну платня повинна бути як мінімум ринковою (подібною на якісь інші професії — водія маршрутки чи офісного працівника), і індексуватися залежно від регіону (скажімо, для Київської області 10 тис грн, для Івано-Франківської області 7 тис грн — але потрібно розробити чітку систему цієї індексації, як регіональної так і інфляційної).

Також має існувати чітка і зрозуміла система заохочень та премій, а також немонетарних стимулів — поїздки закордон, і т.д. Буде розроблена складна, науково обгрунтована система оцінки ефективності кожного офіцера, яка базуватиметься на комплексі об'єктивних показників та суб”єктивних оцінок, наприклад на анонімній оцінці з боку колег, а також наявності “зворотнього зв'язку” від клієнтів (громадян), але в жодному разі не на кількості виписаних штрафів.

Фідбек від клієнтів. Буде створено “дорожній кол-центр” (через аутсорсинг приватній фірмі на підставі конкурсу), який збиратиме інформацію від клієнтів — пішоходів, водіїв, велосипедистів. Зокрема, буде збиратись інформація про виявлені фактори небезпеки на дорогах та вулицях (нема знаку, є яма, нема розмітки на переході ітд), про поведінку поліцейських, про дотримання ними правил руху, норм етики, посадових стандартів, про їхню ввічливість ітд.

Також можна збирати від громадян скарги на небезпечну поведінку інших водіїв, на підставі чого виписувати і надсилати попередження. Телефон кол-центру буде надрукований на кожному маркованому автомобілі поліції та в інших місцях, буде відомий усім. На додачу до кол-центру, буде створено мобільні додатки та веб-сайт з аналогічними функціями. За опрацювання і роботу з зібраними даними відповідатиме окрема структурна одиниця, підпорядкована начальнику Дорожньої поліції на рівні України. Досвід подібних кол-центрів вже є, наприклад в місті Києві.

ДЕПАРТАМЕНТ АВТОТРАНСПОРТУ

Департамент автотранспорту - це цивільна (не поліцейська) інституція в складі центрального уряду (Мінінфраструктури), на яку покладені адміністративні послуги, пов'язані з автомобілями, зокрема:

Реєстрація транспортних засобів, видання реєстраційних номерів

Прийом водійських іспитів та видання посвідчень

Видання дозволів та проведення інспекцій комерційних транспортних засобів (автобуси, вантажівки)

Можливо інші функції подібного роду.

Ключові принципи створення Департаменту транспорту:

Технологічність. Повністю електронний документообіг, сучасні комп'ютерні системи, програмне забезпечення, неймовіно високий рівень захисту даних (на рівні ЦРУ). Це дозволить уникнути постійного витоку персональних даних про автовласників (таких як бази даних номерів у вільному продажі, публікація списків учасників Автомайану ітд). Звісно, обмежений доступ до баз даних матиме поліція (наприклад, для перевірки “історії” водіїв на дорозі, або “пробивання” підозрілого ТЗ під час патрулювання), але цей доступ буде під контролем ІТ-відділу Департаменту транспорту через складні системи контролю.

Сучасність, швидкість, ефективність. Сервіс-центри Департаменту транспорту будуть організовані за зразком DMV (Department of Motor Vehicles) в обраному штаті США (там є багато гарних прикладів), та збудовані з нуля у містах або передмістях (бо практично всі їхні клієнти приїздять до них на автомобілях). Архітектурно це сучасні, світлі, просторі будівлі, схожі на візові центри або на зал посадок в аеропорту. Електронна черга, "зала очікувань” з моніторами і номерами, і два або три десятки одночасно відкритих вікон з клерками, які приймають і видають документи. Електронне подання усіх заяв, сканування принесених документів, підпис заявника на сенсорному екрані. Ці центри будуть мати високу пропускну спроможність і швидкість роботи, а отже їхню кількість можна скоротити, скажімо до 1 центру на 200 тис населення (але не менше ніж 4-5 на кожну область). Це дозволить заощадити кошти та краще контролювати якість.

Ліквідація непотрібних формальностей. Наприклад, “картки медичного огляду” мають бути скасовані. Замість них прямо в сервіс-центрі, під час реєстрація кандидата на водійське посвідчення, буде відбуватися швидкий електронний тест зору, а інформація про хронічні захворювання, зріст і вагу буде записуватить в базу даних зі слів клієнта (саме так це було, коли автор одержував водійське посвідчення в США). Запис на водійський іспит відбувається через інтернет, тобто сам іспит відбувається без черги.

Cамофінансування. Оптимізація процесів, технологічність, скорочення кількості центрів і дуже значне скорочення кількості кадрів (в порівнянні з нинішнім МРЕВ ДАІ, чиї офіси присутні в кожному райцентрі), нова система буде потребувати менше операційних коштів. Ці кошти будуть збиратися з клієнтів як оплата за послуги (видання посвідчення, реєстрація ТЗ, зняття з реєстрації, виготовлення держномера). Оплата послуг відбувається на місці кредитною карткою або у банку, ніяких банківських кас на території сервіс-центрів. Працівники центрів, найняті з нуля, матимуть конкурентну зарплатню відповідно до своїх функцій, да додаткові державні “бонуси”. Частина послуг віддається на аутсорс, для частини формується свої потужні структури з адекватною оплатою праці фахівців світового рівня (наприклад, датацентр) В ідеалі, сервіс-центри мають заробляти достатньо коштів на своє існування, а якщо ні — дофінансовуватись з державного бюджету. Колишні приміщення МРЕВ можна спробувати продати, зібрані кошти використати для будівництва нових сервіс-центрів Департаменту транспорту.

Ліквідація "доїння". Корупційні ”прокладки” з нотаріальних документів і “оцінок” при купівлі-продажу автомобілів будуть ліквідовані. Оформлення автомобіля відбувається в Департамені за присутності обох сторін або уповноважених представників, оплата послуг Департаменту відбувається на місці кредиткою. Перереєстрація ТЗ не оподатковується, збір до пенсійного фонду з цієї операції скасовується.

МІСЦЕВА / МУНІЦИПАЛЬНА ПОЛІЦІЯ

Після поліцейської реформи в Україні, місцеві громади матимуть право створювати власну поліцію, однією з функцій якої буде безпека руху (поруч з іншими функціями, які вона одержить від старої “міліції”). На дорозі Муніципальна поліція буде виконувати функції подібні до тих, які Дорожня поліція виконує між містами. Підпорядковані місцеві поліції будуть власне тим громадам, які їх створили і фінансують, і звітувати будуть меру міста, міській раді і всім іншим на сайті (як і всі інші державні і місцеві органи влади). Буде налагоджено чітку робочу співпрацю між Муніципальною поліцією і структурами МВС, зокрема погодження маршрутів і графіків патрулювання, скоординована реакція на виклики (хто був ближче — їде перший), спільні радіоканали ітд. Мають бути часті спільні навчання, візити, стажування та інші заходи і програми, які створять організаційну культуру партнерства і дружби між муніципальною поліцією та структурами МВС.

Автомобіль місцевої поліції в місті Сигіт, Румунія. Фото зроблене автором за 4 км від кордону з Україною

Закон має прописати всі правила гри стосовно Муніципальної поліції. Наприклад, що вона може бути обов'язково створена у містах із населенням понад певний поріг (скажімо, понад 200 тис.), в містах від 25 до 200 — за вибором громад, а в менших містах, які не можуть собі дозволити, її функції виконуватимуть інші інституції правопорядку, такі як Дорожня поліція та інші структури МВС, а можливо - обрані шерифи (за потреби, з декількома помічниками та патрульними автомобілями).

Можливо, має бути передбачено право громад об”єднувати ресурси і створювати спільні підрозділи місцевої поліції (скажімо, місто плюс навколишні села, або два-три поруч розташовані містечка).

Муніпальна поліція може мати і застосовувати системи автоматичної фікації порушень (камери швидкості, проїзду на червоне світло). Зібрані місцевою або муніципальною поліцією штрафи йдуть до місцевих бюджетів.

Прикінцеві пункти

Варто зазначити що створені у майбутньому інститути дорожної та місцевої поліції, описані вище, просто зобв'язані використовувати успішний світовий досвід та технології, що спрямовані радше на профілактику порушень правил руху, а не на покарання порушників. Зокрема:

Автоматична фіксація порушень (камери швидкості і проїзду на червоне світло). Камер має бути багато, стаціонарних та мобільних. Квітанції приходять поштою до власника ТЗ, передбачено інститут оскарження на випадок помилок чи інших обставин. Уникнення сплати штрафу за автоматично зафіксоване порушення має бути неможливим, виправдання про те, що “не я був за кермом” - не приймаються.

Система штрафних балів. До кожного водійського посвідчення прикладається “невидимий талон” - історія цього водія, що зберігається в базі даних. Там зафіксовані всі порушення за останні 4 роки, винесені попередження, несплачені штрафи. Доступ до цієї історії має інспектор, який здійснює перевірку водія. Існує система штрафних балів, залежно від ступеню небезпеки порушення. При наборі за 12 місцяів певної кількості балів водійське посвідчення може бути електронно призупинене (а не вилучено фізично), водію нараховано додатковий штраф (на додачу до штрафів за кожне окреме порушення), а в разі повторення ситуації — посвідчення анульовується із недопуском до повторного одержання на Х років. Їзда з анульованим або призупиненим посвідченням карається великим штрафом та евакуацією автомобіля на штрафмайданчик, а вразі повторення — конфіскацією. Це все дозволить ефективно побороти явище агресивного водіння і системних порушників (“биків за кермом”).

Попередження та приписи за деякі порушення. Наприклад, за непрацюючу лампочку поліцейський виписує попередження (реєструється в базі даних), яке зобов'язує водія виправити несправність і засвідчити це перед будь-яким іншим інспектором протягом найближчих 30 днів. Після засвідчення про усунення порушення попередження у базі даних знімається, а в разі невиконання припису - автоматично нараховується грошовий штраф. Аналогічний підхід має бути до : некористування ременем безпеки, за невмикання ближнього світла, порушення правил руху у смугах та інші порушення з незначним ступенем небезпеки, які не створили аварійної ситуації. Стосовно них може бути виписано попередження, яке в разі повтороного правопорушення протягом певного періоду перетвориться на фінансовий штраф. Таку практику попереджень і приписів активно застосовують у США.

ДЯКУЮ, ЩО ДОЧИТАЛИ ;)

Сподіваюсь, що цей твір стане початком колективної роботи, яка допоможе нам досягнути якісних та безпечних доріг в Україні. Наперед вдячний за ваші коментарі, ідеї, думки. Також я шукаю однодумців для допрацювання і подальшого просування цієї концепції. Готовий брати участь в будь-яких робочих групах чи дискусійних клубах, робити публічні презентації трьома мовами, аргументувати та пояснювати викладене, надати посилання на статистичні дані та світовий досвід. Будь ласка, пишіть на viktor@zagreba.com, дзвоніть на 067 442 14 94 (Віктор).

Київ, 26.12.2013

Про автора: Віктор Загреба, 30 років, випускник Програми ім.Фулбрайта, активіст та менеджер громадського сектору. Бакалавр міжнародних відносин (Київ), магістр державної політики (Мериленд, США), автор дослідження “Оцінка ефективності державних програм у сфері безпеки дороднього руху”. Співзасновник і член ради Асоціації велосипедистів Києва. Крім велосипеда, їздить на автомобілі Renault Scenic. З сім'єю мешкає в Карпатах.

ДАІ мвс