Що робити з Донбасом після війни? Розділити на декілька областей, так як і решту областей України

Незалежно від розвитку подій зрозуміло, що Донецька та Луганська області не зможуть існувати у своєму докризовому вигляді. Водночас, як на політичному, так і на експертному рівні немає чіткого бачення що робити з Донбасом після завершення силового протистояння (незалежно від того яким буде результат цього протистояння).

Для України головним післявоєнним завданням на Донбасі є недопущення відновлення сепаратистських тенденцій, які ставлять під загрозу саму державність і суттєво обмежують можливості політичного та економічного розвитку країни. Дискусія щодо майбутнього Донбасу відбувається у двох площинах — щодо режиму територій (введення воєнного стану, збереження режиму АТО чи іншого формату управління) та щодо територіальних меж областей (зокрема, можливості виведення з їх складу окремих районів).

Мотиви можливого розподілу Донбасу

На офіційному рівні планів щодо того яким має стати постконфліктний Донбас не було оприлюднено, за винятком декларацій про готовність розпочати діалог з “інтелігенцією Сходу” та наміру провести дострокові місцеві вибори в контексті децентралізації влади. Це дає підгрунтя для спекулятивних ініціатив на регіональному рівні щодо перепідпорядкування частин Донецької та Луганської областей Дніпропетровській та Харківській областям. З такими ініціативами вже виступили голови відповідних адміністрацій. Питання полягає в тому чи потрібне Україні розчленування Донбасу і чи могло б воно забезпечити недопущення сепаратизму.

Формально політичним результатом кризи на Донбасі може бути один з трьох варіантів:

а) перемога України в боротьбі з проросійськими сепаратистами, що передбачає повне відновлення контролю над територією.

б) досягнення компромісу між урядом та сепаратистами або пов’язаними з ними місцевими елітами Донбасу, що, вірогідно, передбачав би надання Донбасу певного особливого статусу в складі України;

в) перемога проросійських сил, що передбачає або отримання ДНР і ЛНР чи їх об’єднанням фактичної незалежності у вигляді “замороженого конфлікту”, або їх приєднання до Росії.

Кожен з цих варіантів вимагає від України побудови певної політики щодо території та населення Донецької та Луганської областей. В рамках кожного з варіантів можливим є розподіл Донбасу — або шляхом адміністративного відокремлення від двох областей територій, що залишаться під контролем уряду (в рамках другого та третього варіантів) або шляхом адміністративної реорганізації Донбасу в цілому (в разі успішного завершення АТО).

За будь-якого розвитку подій для політичного керівництва України існуватиме спокуса роз’єднати більш і менш проблемні частини регіону з метою локалізації проблеми сепаратизму і створення буферної зони, що захистила б решту території країни від поширення проросійського сепаратизму. В обмеженому вигляді така спокуса вже реалізована, оскільки перенесена до Маріуполя ДонОДА мало впливає на райони області, зайняті добровольчими батальйонами на заході і півдні та військовими на півночі області, слабкою є і влада Луганської ОДА на територіях, контрольованих харківською самообороною і Нацгвардією.

Підходів до можливого розподілу Донецької та Луганської областей два — відокремити від них умовно лояльні райони і передати їх сусіднім областям або ж просто поділити ці дві області на кілька менших.

Перший підхід відображає необхідність забезпечення ефективного управління лояльними до уряду районами в умовах колапсу управлінської системи на Донбасі, а також, вірогідно, живиться неофеодальними прагненнями голів Дніпропетровської та Харківської обласних адміністрацій, які намагаються реалізувати своє особливе становище в умовах кризи.

Другий підхід спирається на припущення того, що орієнтації населення в різних частинах Донецької та Луганської областей мають різний характер і апелює до відмінностей в історичному шляху територій півночі Луганської та Донецької областей, що є частиною історичної Слобожанщини, власне Донбасу та районів півдня Донецької області.

Обидва підходи мають очевидні слабкі сторони. Перший орієнтується виключно на потреби воєнного часу і потенційно створює проблему надмірного посилення влади чинного керівництва Дніпропетровської та Харківської областей, яке може неконструктивно цю владу реалізувати в рамках політичної боротьби.

Другий підхід ігнорує сучасні політичні реалії на користь історичним абстракціям, адже, виходячи з політичної і, передусім, електоральної історії Донбасу в незалежній Україні, немає особливих підстав говорити про існування якихось різних частин цього регіону — проукраїнських та антиукраїнських.

Зрозуміло, що окремі райони Донбасу виявилися менш вразливими до сепаратизму не стільки в силу симпатій населення, як в силу їх оперативного зайняття силовими підрозділами.

Водночас парадоксальним з точки зору другого підходу виглядає успіх сепаратистського проекту на півночі Донецької області, що має помітно вищу за середню по області частку українського населення (але натомість перебуває під впливом партії регіонів і Святогірського монастиря) або ж його неуспіх у південній частині тієї ж області, що має значне неукраїнське населення.

Нарешті, очевидною слабкістю обох підходів є те, що вони навряд чи зможуть подолати сепаратистські симпатії населення двох областей, оскільки їх розподіл буде виглядати як покарання Донбасу за сепаратизм і може спровокувати посилення серед мешканців Донецької та Луганської областей відчуття ізольованості від решти України та ображеної солідарності населення колишнього “Великого Донбасу”.

Можливі результати розподілу Донбасу

Подолання проблеми сепаратизму після вирішення воєнної складової конфлікту вимагає від України усунення чинників, які спричинили активізацію сепаратизму у регіоні і продовжують підживлювати його. До числа таких чинників належать:

а) Окрема “донбаська” ідентичність населення. “Донбас” є не єдиною вираженою регіональною ідентичністю в Україні, проте, якщо не брати до уваги Криму, лише на Донбасі ця ідентичність протиставляється українській політичній ідентичності і домінує над нею у свідомості місцевого населення.

Донбаська ідентичність, попри нетривалу історію, все ж має певну традицію і традиція ця давніша за намагання Партії регіонів поширити серед населення віру в існування “народу Донбасу” або “Південного Сходу” і протиставити цю віру громадянським та національним почуттям населення решти країни.

б) Інтегрована та надвпливова у регіоні місцева еліта, що контролює практично всі сфери життя Донбасу і активно спекулює регіональною ідентичністю в своїх інтересах. Зараз вплив цієї еліти на ситуацію значно ослаб, проте він все ще може відновитися.

в) Диспропорційність Донбасу в межах України. Донецька область є найбільшою за кількістю населення, переважаючи за цим показником практично всі інші області більш, ніж вдвічі.

На Донецьку та Луганську області разом припадає близько 15% населення країни і значна частина промислового потенціалу, що традиційно визначало диспропорційну вагу Донбасу в українській електоральній політиці і підживлювало місцеву ідентичність, особливо у взаємодії з міфологемами на зразок “Донбас годує”, “Донбас працює”, “Донбас виробляє” і т.д.

Масштаби Донбасу дозволяли місцевій еліті постійно претендувати на головну роль в українській політиці.

г) Тісний зв’язок між уявними цінностями донбаської ідентичності та російською неоімперською ідеологією, зокрема через апеляції до мовного питання та ідеалізацію радянського минулого. Такий зв’язок дає Росії можливість чинити вплив на свідомість населення Донбасу, схиляючи її на свою користь та використовуючи у своїх інтересах.

Головним серед вказаних чинників є ідентичність, яку успішно використовують місцеві еліти та Росія. Ослаблення антидержавної складової регіональної ідентичності є головною запорукою подолання проблеми сепаратизму на Донбасі.

Донбаська ідентичність у своєму сучасному вигляді є синтетичним явищем. Вона безпосередньо вже не пов’язана з історичним Донбасом як промисловим районом. З Донбасом себе, у тому числі, ідентифікують частини Донецької та Луганської областей, що історично не пов’язані з Донецьким басейном або навіть не мають вираженого індустріального характеру.

Натомість Західний Донбас в межах Дніпропетровської області майже втратив зв’язок ідентичності з рештою історичного Донбасу. Такий парадокс спричинений політичними маніпуляціями зі свідомістю населення, що розпочалися в радянські часи і були продовжені Партією регіонів і російською інформаційною політикою.

За останні два десятиліття в структурі цінностей донбаської ідентичності на противагу пафосу праці та інтернаціоналізму вийшли домінанти російськомовності та відчуття гордості за уявну економічну і політичну велич регіону. В останні ж кілька років експериментатори з донбаською ідентичністю будували її майже виключно на протиставленні цінностям українського державного проекту.

Чи може розподіл Донбасу ослабити вплив сепаратистських чинників? Він безсумнівно ослабить традиційні місцеві еліти і може створити підстави для розвитку альтернативних регіональних політичних проектів. Він може усунути диспропорційність Донецької області в рамках територіального устрою України.

Він потенційно може ослабити впливи Росії на частину населення Донецької та Луганської областей, але, залежно від конфігурації розподілу, може і посилити його на окремих територіях, якщо частка російського населення там буде вищою за середню по теперішньому Донбасу або якщо конфігурація території новоутворених адміністративних одиниць буде цьому сприяти (на приклад, територія буде витягнута вздовж кордону або в ній виражено домінуватиме кілька міст, де позиції сепаратистів були особливо потужними).

Разом з тим, вплинути на ідентичність населення розподіл Донбасу навряд чи зможе, хіба частково і лише у варіанті перепідпорядкування сусіднім областям периферійних сільських районів, населення яких політично малоактивне і слабше інтегроване у сепаратистський дискурс, а відповідно, може легше змінити свої орієнтації.

Разом з тим, “урізання” Донбасу шляхом вилучення периферійних районів двох областей майже напевно не зможе істотно вплинути на проблему сепаратизму, оскільки це тільки посилить концентрацію просепаратистських настроїв в урбанізованих промислових районах. Тому вибір Україною даного варіанту може бути доцільним лише у випадку безумовної втрати центральних районів Донбасу.

Розподіл Донецької області на три частини та Луганської на дві частини (переважно саме такі варіанти обговорюються) не може суттєво змінити донбаської ідентичності. По-перше, як вже було зазначено, подібне рішення буде сприйматися населенням як покарання за сепаратизм, що лише додатково посилить відчуття ізольованості традиційних виборців Партії регіонів в українській політичній системі і додатково мобілізує сепаратистські або профедералістські настрої на Донбасі.

Апеляції до лояльності населення умовного “Донбасу А”, що не перебував під тривалим контролем сепаратистів і протиставлення її позиції умовного “Донбасу Б”, що контролювався ними, не зможуть забезпечити дійсної зміни ідентичності, натомість можуть остаточно закріпити її у тій частині Донбасу, яка в результаті розподілу отримає репутацію сепаратистського регіону.

Отож, сама по собі територіальна реорганізація Донбасу не може вирішити завдання усунення сепаратистських та профедералістських настроїв.

Реформа територіального устрою як засіб протидії сепаратизму

Зміна ідентичності населення Донбасу не може відбутися швидко. Переконати людей карднально змінити свої переконання в короткі терміни неможливо. Зробити з Донецька Дніпропетровськ в короткі терміни не вийде. Водночас, залишити Донецьку та Луганську області у їх доконфліктному вигляді для України означатиме зберегти можливість відновлення на Донбасі сепаратистських тенденцій вже у середньотривалій перспективі плюс дати можливість пов’язаним з сепаратизмом елітам відновити свій вплив і далі маніпулювати електоральною підтримкою населення. Відповідно, Україні все ж необхідно вдатися до адміністративно-територіальної перебудови Донецької та Луганської областей.

Вирішення завдань подолання сепаратизму на Донбасі, консолідації української політичної нації, оптимізації регіональної політики та системи державного управління може забезпечити проведення адміністративно-територіальної реформи на всій території України, а не в окремо взятих областях.

Зміна територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні дозволить забезпечити поступову трансформацію політичної ідентичності населення, у тому числі послабити вплив ідей сепаратизму на Донбасі.

Подібне рішення може виглядати неадекватним порівняно з масштабами проблеми, переважно локалізованої у двох областях, проте воно дає велику кількість додаткових переваг в рамках всієї країни і одночасно суттєво сприяє вирішенню проблеми Донбасу в українській політиці.

Чинний територіальний устрій країни залишається незмінним з кінця 1950-х і давно не відповідає життєвим потребам людей, розвитку економіки, необхідності організації інфраструктури, а головне — управління територіями. Адміністративно-територіальний устрій України відображає потреби і практику радянського часу, а подекуди і значно раніші підходи до управління територіями, не сприяє консолідації населення та не дає можливості оптимально здійснювати державне управління.

Втім, розгляд недоліків чинного устрою не є завданням даного тексту. Необхідність реформи адміністративно-територіального устрою була очевидною ще десять років тому, коли уряд безрезультатно намагався її здійснити, проте відмовився від свого наміру під тиском лоббі регіоналів та комуністів і місцевих еліт, яким вдалося сформувати негативну щодо реформи громадську думку.

Теперішні умови одночасно складніші, з огляду на необхідність врегулювання сепаратистської кризи та складне становище державних фінансів, і, водночас, значно сприятливіші для проведення реформи, оскільки уряд має певний кредит довіри населення, позиції потенційних опонентів ослаблені, а головне — існує надзвичайно сприятливий контекст конституційної реформи, яка передбачає децентралізацію влади, і може отримати як підтримку населення України, так і фінансову підтримку з боку міжнародної спільноти.

Що реформа може дати для вирішення проблеми сепаратизму на Донбасі? Передусім — забезпечення максимальної децентралізації влади з передачею максимальних повноважень на рівень місцевих громад, під якими необхідно розуміти конкретні населені пункти, а не області і райони.

Наближення місцевого самоуправління, а відповідно і потреб забезпечення добробуту, до кожної конкретної людини має знизити інтерес населення Донбасу до донбаської ідентичності і усунути зв’язок між сприйняттям населенням свого соціально-економічного становища і політичними спекуляціями еліт.

Крім того, розподіл повноважень всесильної ОДА між кількома сотнями територіальних громад, що володіють відповідними бюджетними повноваженнями додатково ослабить регіональні еліти, що апелюють до донбаської ідентичності, і ускладнить для них завдання перетворення своїх бізнес активів у політичну владу.

В контексті Донбасу це також передбачатиме реорганізацію міськрад обласного підпорядкування, що в більшості випадків є квазімістами (об’єднують по декілька міських і сільських населених пунктів, часто досить віддалених, об’єднаних в радянський час лише для отримання статусу).

Крім того, така реформа може усунути диспропорційність областей Донбасу, якщо в основу нового поділу буде покладено саме критерій кількості населення (скажімо, формування областей з населенням у приблизно 500 тисяч осіб потенційно може об’єднати обласний та районний рівні управління). Нарешті, проведення загальнонаціональної реформи зніме питання про спеціальні адміністративні заходи щодо Донбасу і не дасть змоги інтерпретувати розподіл Донбасу як його покарання.

Конкретний формат адміністративно-територіальної реформи в Україні є складною темою. Втім, в контексті проблеми тероризму очевидними є кілька принципів, які доцільно врахувати при її проведенні.

По-перше — якнайменші розміри одиниць, в бік яких буде передано найширші бюджетні повноваження (вірогідно — рівень окремих населених пунктів). По-друге — існування надобласних (надрегіональних) територіальних наглядових/контролюючих органів, що матимуть повноваження з обмеження дії рішень органів областей, які можуть загрожувати територіальній цілісності та суверенітету (таким чином можливі прояви сепаратизму областей одночасно будуть стримуватися знизу, з боку місцевих громад, та згори, з боку територіальних органів державної влади).

По-третє — максимальне врахування поточних і потенційних проблем з сепаратизмом при визначенні меж нових адміністративно-територіальних утворень (це стосується не лише Донбасу, але й кількох інших регіонів, вірогідно районів компактного розселення меншин). Вочевидь, організаційно та фінансово найлегше буде використати чинний поділ на райони для визначення меж нових утворень, тобто переглянути межі областей шляхом перегрупування районів.

Всім зрозуміло, що сепаратистська криза матиме для України значні негативні наслідки, проте й створить можливості для оновлення країни та вирішення проблем, що формувалися роками й десятиліттями. Сепаратизм на Донбасі — не локальна проблема, він зачіпає всю політичну систему країни і вимагає комплексної відповіді державної влади.

Локальне вирішення цієї проблеми шляхом перерозподілу Донецької та Луганської областей не може дати тривалого ефекту зміни позиції та політичних орієнтацій населення. Натомість врахування проблеми Донбасу в рамках реформування адміністративно-територіального устрою України в цілому дозволить ослабити вплив прибічників сепаратизму та федералізації і в перспективі сприятиме зміні ідентичності населення Донбасу шляхом його інтеграції до загальноукраїнського політичного процесу.

Як поділити області?

Варто притримуватися меж нинішніх районів і перегруповувати їх у нові області, дивлячись, щоб отримувалися приблизно однакові за кількістю населення області. Плюс при цьому необхідно враховувати певний перелік критеріїв - подолання традиційних розподільчих ліній, інфраструктуру, потенційні проблеми (наприклад сепаратизмом, меншинами), геополітичну конфігурацію.

донеччина луганщина сепаратизм реформи