Піар на люстрації. Закон Про очищення влади виконати неможливо

Верховна Рада прийняла в першому читанні закон «Про очищення влади», у вересні очікується голосування в другому читанні. Громадські активісти, чи точніше молоде покоління політиків, котре готується зайняти місця в парламенті, активно вимагають проголосувати цей закон вцілому. Ідея усунути корупціонерів і агентів іноземних спецслужб приваблива. Але головна мета люстрації зробити державний апарат більш чесним, більш професійним і мінімально корумпованим.

Україна не перша країна в якій є значний запит на оновлення держапарату через люстрацію. Цей процес проводили країни Східної Європи. Найуспішніше люстрація пройшла у Німеччині, де чиновників НДР змогли замінити бюрократи із ФРН.

У країнах де не було умовно «окупаційних» чиновників люстраційні проекти на всі 100% не спрацювали. Свіжий приклад: у Лівії люстрували усіх чиновників і держава розпалася, розповідає відомий дослідник люстраційних процесів у світі чех Роман Давид

У своїй лекції, котра відбулася в Києві він назвав принципи і проблеми пов’язані з люстрацією. Дамо розлогу цитату:

Люстрація має одну незаперечну перевагу – швидке відновлення довіри, репутації та соціального капіталу державною службою в очах світу та власного соціуму.

Та разом з тим є низка ризиків.

Виклик 1: дилема відданості.

Звільнити тих посадовців які не були віддані країні і демократії? Але хто вони? Це - дилема відданості. Адже відданість має два виміри - відданість демократії та відданість країні.

Виклик 2: дилема професіоналізм чи відданість.

Звільнити невідданих посадовців, які є професіоналами? Це - дилемма професіоналізму на противагу відданості.

Словенія: професіоналізм та відданість країні стали важливішими за відданість демократії після розвалу Югославії. У ЧЕХІЇ в 1991 році головою МВС став журналіст, а спецслужби очолив художник. Корупція не зменшилася

Виклик 3: дилема інформації. Як ми можемо знати, хто є відданим?

Це - дилема інформації. Якщо припустити, то за найгіршим сценарієм великий прошарок сфери державного управління (армія, спецслужби) можуть бути вразливими до шантажу (через колабораціонзм або корупцію) або місцем, куди інфільтруватимуться нові шпигуни.

Чи зможемо ми дізнатися, хто є відданим?

- Деякі, можливо, демонстрували невідданість в певних обставинах під час роботи в структурах, і не мали можливості діяти по іншому, але, може, зараз такі люди можуть працювати за новими правилами;

- Чи минуле особи може бути фактором її поведінки в майбутньому, чи може той, хто співпрацював з КДБ у 1982 році, може бути відданим демократичній владі у 2014 році?

Вирішення дилеми інформації в Центральній Європі: Чехія, НДР, Польша та Угорщина взяли під контроль секретні архіви поліції та здійснили люстрацію. У ЧР, наприклад, поведінка в минулому стала індикатором поведінки у майбутньому.

Перепони в такому процесі:

- люстратори ніколи не дізналися про участь іноземних спецслужб;

- не зафіксували незаконну діяльність (наприклад, корупцію), яка створює ризик шантажу;

- у Польші та Угорщині були сумніви щодо достовірності архівів.

Насправді важко дізнатися, хто є хто.

Виклик 4: дилема прав людини.

Люстрація потенційно розділяє, вона може сигналізувати що певна етнічна група не включається до життя країни. Як це відбулося у Хорватії і Сербії після розвалу Югославії і мало наслідком створення Сербської Крайни, відділення Косова та загалом спричинило війну.

Є ще дві проблеми – люстрація протирічіть юридичному принципу зворотньої дії та порушує права людини (Рішення Європейського суду з прав людини у справах Зданок VS Латвії, Сідабрас та Джіаутас VS Литви, Матієк VS Польша; Резолюція ПАРЄ №1096). До того ж, як бути з тими, хто покірний будь-якому режиму?

Експерт запропонував і модель для України, вона на нашу думку адекватна, проте автори законопроекту про люстрацію пішли іншим шляхом. Але спочатку про український законопроект, а потім про правильну модель.

Прихильники люстрації носять шини і погрожують штурмом Ради

Тепер дивимося, як вирішує вищевикладені дилеми український законопроект

Відданість

Здається питання не для України. Але тільки на перший погляд. Бійці «Беркуту» явно не демократи, але зараз віддано воюють на східному фронті (зона АТО). Люструвати чи ні тих хто ризикує своїм життям? Це не найголовніша проблема скажете ви, можливо і так. Люструвати їх буде не справедливо із точки зору загальнолюдської моралі і політично не доцільно, оскільки країна отримує значну кількість озлоблених і не справедливо покараних фронтовиків.

Професіоналізм чи відданість

Пропонується фактично звільнити усіх чиновників, які займали керівні посади, а це за підрахунками правозахисника Харківської правозахисної групи Володимира Яворського більше ніж пів мільйонна людей. Ким їх замінити не відомо в законі про це нічого не йдеться. Слабо віриться, що хтось в Україна наважиться звільняти таку масу людей. А якщо наважиться, то в умовах війни це фактичне знищення держапарату, котре може призвести до розвалу країни.

Як ми можемо знати, хто є відданим?

Закон не ставить за мету віднайти серед чиновників чесних і відданих Україні та демократії. В ефективних моделях люстрації за чиновником зберігалося місце служби, якщо він повідомив про минулі злочини - фактично використовувався принцип з теорії ігор, який стверджує, що люди, котрі співпрацюють з партнером навіть після одного досвіду «кидка» ефективніші ніж ті хто далі не співпрацює і ті хто співпрацює і після другого «кидка». (”Дилема в’язня, що повторюється”)

Український варіант люстрації будується на принципі «вирізати усіх чиновників із прізвищем Цзя» (є така історична байка, що борячись з корупцією китайські імператори раз у декілька десятиліть страчували чиновників з найпоширенішим прізвищем).

Права людини

«Відповідно до керівних принципів Ради Європи щодо проведення люстрації у відповідності до принципу верховенства права, що затверджені Парламентською асамблеєю Ради Європи, люстрація може проводитися виключно незалежним, спеціально утвореним для цього органом влади», - пише Яворський

І ще його висновки:

«Автори проекту закону відмовилися від ідеї створення єдиного незалежного органу з проведення люстрації, поклавши її на плечі одночасно всім органам влади, а точніше, керівників таких органів влади.

Ключовими в цьому процесі визначено Національне агентство з питань державної служби, Центральну виборчу комісію, Вищу раду юстиції, Президента тощо. Проект закону не визначає жодних вимог до кандидатів на посаду члена центральної чи територіальної комісій з люстрації, що створюються Національним агентством України з питань державної служби»

В нас війна, хто забув

Щодо передбачуваних наслідків закону цікаву історію розповів журналіст Дмитро Вовнянко: "Років так чимало (ще до кризи) тому, працював я у великій компанії. І от на моїх очах велика компанія Н - впритул наблизилася до виграшу великого тендеру. Керівництво охопила певна ейфорія.

Саме в цей час, компанія-конкурент, знаючи що втрачати вже нічого, зробила хід конем. Через "спільних друзів" (мотивованих зеленим папірцем) і корисних ідіотів (мотивованих правильними розмовами) у вуха керівництва компанії Н була вкладена думка, що у них надмірно роздута витратна частина, а це означає - крадуть. Була висунута ідея, користуючись загальною мобілізованістю, а давайте зробимо чистку на предмет крадіїв!

Вже за тиждень тендер на фірмі нікого не цікавив, всі тремтіли над думкою "мене особисто, зачистять чи ні?" Звісно, кожен чесний працівник знав, що особисто він не крав, але ж кожна чистка - для заклятих друзів це дивовижний час "крапнути" та підкласти свиню. Тендер фірма програла на останньому етапі".

Щоб не потрапити в такий казус, варто прислухатися до рекомендації Саакашвілі і зараз почати менш болісну, але не менш дієву так звану «економічну люстрацію», полягає у тому, що всі компанії, які оперують в Україні і зареєстровані в офшорі, на різних островах, були б зобов’язані, опублікувати імена справжніх власників. таким чином “було б дуже легко виявити конфлікт інтересів посадових осіб і дієво перекрити корупцію в державних органах”.

“Одночасно це б дозволило виявити і нейтралізувати економічні важелі ворожої іноземної держави, яка досі активно використовує їх для внутрішньої дестабілізації демократичної України”, - говорить він.

Як правильно провести люстрацію в Україні:

Логічно, що вона має розпочатися після війни. На думку Романа Давида люстрація в Україні має:

- розкривати інформацію про тих, хто був невідданим, корумпованим в минулому. Це унеможливлює шантаж у майбутньому;

- вирішує дилему інформації – визначає хто є хто;

- створює механізм заохочення до співпраці з новою демократичною владою;

- звільняються тільки ті хто (А) не хоче, або (Б) не може жити за правилами демократії.

Як ця модель працює? Кожен чиновник заповнює анкету або афідевіт, де розкриває:

- інформацію про себе;

- інформацію про інших.

Відповідна інформація оприлюднюється. На кожного посадовця розповсюджується амністія за умови подання правдивої інформації та неповторення проступків, які були в минулому.

Кого звільнять і кого залишать:

- посадовці, які не захотіли подати інформацію, звільняються;

- незаплямовані посадовці зберігають свої посади;

- чесні посадовці, які розкрили негативну інформацію про себе, зберігають свої посади;

- проти посадовців, які розкрили негативну інформацію про себе, а потім знову повернулися до негативних дій, висуваються кримінальні звинувачення.

Санкції накладаються за нечесність.

Процесом має займатися державний орган з функціями слідства, який перевіряє подані індивідуальні данні, порівнюючи їх з:

- інформацією, поданою іншими;

- архівами секретних служб + з усією іншою наявною інформацією;

- інформацією, що подається громадянами – будь-хто може її подати;

- інституційною інформацією з іншими точками зору.

Також можливе створення нового суду або уповноваження існуючого суду розглядати окремі справи.

Кадри цих установ повинні формуватися з представників всіх верств українського суспільства (гендерний, політичний, ідеологічний, мовний та релігійний баланс). До штату співробітників доцільно залучити публічних осіб, що мають високий ступінь поваги. Співробітники теж проходять процес перевірки.

При цьому, головне – дати люстрованим сигнал про те, що держава їх не виплюнула, вона про них піклується і вони можуть себе знайти деінде, крім державної служби.

Результатом вдалої люстрації має стати прозора влада (ви знаєте, хто є хто). Деякі посадовці звільняються самі, деяких звільняють. Сіра маса з числа апарату буде співпрацювати з новою демократичною владою. Народ України і світ бачить, що новий держапарат відкритий для представників усіх груп.

Думка фахівця

Оксана Маркеєва, експерт

Аналізуючи текст закону, маємо задатися питанням: які цілі переслідує цей нормативно-правовий акт. А правильніше: які «цілі» мають бути вражені наведеними гарматами? Яка саме група нелояльних до народу громадян повинна бути відсторонена від державних важелів?

Повертаючись до історії питання, а саме до «люстрації» у тому сенсі якій вважається прийнятним у практиці посткомуністичних країн (Румунії, Чехословаччини, НДР, країн Балтії) ця практика застосовувалась до тих соціальних груп, які несли загрозу демократичному розвитку державі, а також з метою попередження загроз національній безпеці.

Люстраційні закони містили чіткі критерії, якими були, в залежності від обставин: належність до певної політичної партії (як правило, комуністичної); співпраця з репресивними державними органами/спецслужбами (Штазі, КДБ); антидержавні дії (політичні домовленості на шкоду національній безпеці, нанесення великої економічної шкоди тощо). Як правило, люстрація застосовувалась до числа правлячої верхівки у всіх гілках влади, а часом і у правоохоронних органах (Грузія).

Український закон про очищення намагається охопити дуже значне коло осіб (починаючи із керівництва КПРС, комсомолу, співпраці з КДБ, перебування на певних посадах на держслужбі, судових та правоохоронних органах) і застосувати до них всі можливі критерії ( стаття 4). Деякі критерії є неактуальними, оскільки не стільки старі комуністи, скільки сучасні корупціонери та зрадники нині несуть небезпеку державі.

Занадто загально прописані норми статті 4 закону, що визначають коло суб’єктів такими, що не пройшли перевірку, як-то сприяння діями чи бездіяльністю тому чи іншому злочину – вимагають уточнень. Інакше норми стають гумовими, і їх застосовуватимуть на свій смак, як завгодно ті, хто проводитимуть перевірки ( а судьи, кто?).

До речі, основний механізм виявлення нелояльних можновладців - «перевірка» - іржавий бюрократичний механізм, що потребуватиме тонни паперу, порошку для принтера і безліч робочого часу. Перевірки, тим більше покладені на керівника відомства, що відповідає за кадрову політику – однозначно річ формальна, а місцями може дати багаті можливості для корупції та концентрації влади в руках окремого клану (що досі актуально для районного рівня).

Чітких процедур щодо перевірки закон не містить, що викликатиме труднощі при їх проведенні. Навіть ініціація перевірки вимагає листування та погоджень з Нацагентством з питань державної служби ( строки відсутні).

Цікаво, що перевірки мають бути постійними, оскільки вони застосовуватимуться і до претендентів на посаду. Оскільки закон не обмежується у часі, «люстрація» очевидно, триватиме вічно.

І одночасно люстраційні перевірки дублюватимуть вже існуючий антикорупційний механізм перевірок осіб, що претендують на заняття посади державного службовця, передбачені законами "Про державну службу" та "Про засади запобігання і протидії корупції".

Як свідчить попередня практика, перевірки даних, поданих у майновій декларації – питання складне і часто теж формальне.

Оскільки ціла низка членів сім’ї, та близьких осіб можуть відмовитися подавати необхідні дані (про кумів і друзів не зазначалось), а законодавством це питання досі не вирішене. І відповідно, усі ці проблеми будуть зводити нанівець «очищення влади».

Таким чином, застосувати на практиці новий закон буде проблематично; зберігаються серйозні ризики зловживання перевірками з боку осіб, що відповідальні за їхню організацію, від хабарів до зведення рахунків. Жодна участь громадськості не може бути достатнім запобіжником від цього. Більше того, існують інші невідповідності у нормах, що можуть призвести до дискреції у застосуванні його норм, порушень прав людини.

Вважаю, закон виглядає неякісним, склепаним на скору руку, а ще - імітаційним, «піарним». Нічого нового у механізмі відсторонення окремих категорій осіб від влади законодавець не пропонує. Корупціонерам точно не варто його боятись, оскільки існує велика купа можливостей його обійти. Натомість, вразливою категорією можуть стати, як і завжди, різні правдоруби, особисті вороги керівництва, політичні конкуренти.

Невідомі і наслідки такого очищення для професійного кістяка апаратів.

З огляду на те, що у керівництві виконавчої гілки влади, судах та правоохоронних органах залишилась велика кількість «старих, перевірених кадрів», «міцних господарників» - саме їм і прийдеться застосовувати на свій розум закон «Про очищення влади» щодо своїх нинішніх та майбутніх підлеглих.

І навіть коли прогноз щодо репресійності та корупціогенності закону виявиться невірним, все одно у закону багато шансів залишитися однією із декларацій у величезній скирді паперів, на яких були писані добрі наміри, прийняті за роки Незалежності.

люстрація законопроект говорильня політика