Регламент понад усе. Як і після Майдану парламент ламають через коліно

«Ти диви, вже два дні як до Ради подано законопроект, а ці нахабні нардепи ще досі його не прийняли! І чим вони там займаються?!» - тут і там лунають обурені голоси виборців.

«Я щойно зареєстрував проект, і вимагаю негайно його проголосувати!» - кричить з трибуни в тон голосу народу народний обранець. І, звісно, якщо спікер не виконує цю вимогу чи хтось не хоче тиснути кнопку «за» - всі вони вороги України й прислужники олігархів.

«Які перерви? Які консультації? Ми обирали їх працювати, а вони нічого не зробили, повиступали і знову розійшлися!» - чути праведний гнів українців.

«Скільки можна обговорювати?! Голосуємо! – хором кричать нардепи. – В цілому в усіх читаннях! Україна в небезпеці!».

Що найсмішніше, більшість із тих, хто кляне парламент за дурнуваті закони, навіть не замислюється, що закони погані саме тому, що приймаються вони нашвидкуруч і без дотримання необхідних процедур.

Так було з одіозними регіоналівськими законами про мови й про референдум, із диктаторськими «законами 16 січня», а вже нинішнє скликання Ради саме так приймало зміни до податкового й бюджетного законодавства і бюджет на 2015 рік.

Але ж Парламент – це не просто зібрання кнопкодавів, які мають змагатися в швидкості натискання кнопок і кількості проголосованої макулатури.

В приблизному перекладі з французської «парламент» означає буквально «говорильня», бо роль законодавчого органу якраз у тому, щоб обговорювати законодавчі ініціативи максимально всебічно й демократично. І саме це обговорення й узгодження, левова частка якого відбувається не в залі під куполом, а в комітетах, нарадах і робочих групах, є горнилом якісних законів.

Регламент Верховної Ради, який, між іншим, є не просто внутрішніми правилами, а Законом України, розписує чітку процедуру розгляду і прийняття законопроектів.

Час на розгляд законопроектів комітетами, експертами і суспільством

Після реєстрації законопроекту профільні комітети, а також науково-експертне та юридичне управління парламенту мають за регламентом 30 днів, щоб підготувати висновки до законопроекту. І помиляється той, хто вважає, що це надто багато – адже законопроектів також чимало, і комітети та парламентські служби перевантажені їх аналізом. 30 днів – це встановлений статтею 93 регламенту термін, швидше якого зареєстровані законопроекти не треба вносити в зал.

Цей час, до речі, може використовуватися не лише комітетами чи управліннями Ради, але і громадськістю та експертами з-поза меж парламенту. Форсоване протягування законопроектів не в останню чергу організовується для того, щоб ніхто не встиг у них вчитатися, а якщо вчитався, то не встиг застерегти суспільство і колег-депутатів.

І лише коли місяць минув, а висновків комітету нема, Рада має право розглядати проект на пленарному засіданні.

Звичайно, за певних обставин і комітет, і експерти, можуть розглянути проекти і швидше, але цей термін все одно має бути розумним, і в будь-якому разі є маніпуляцією, коли він стає меншим за 14 днів (чому – див. нижче).

При цьому, після надання депутатам висновку комітету, проект може розглядатися «під куполом» не раніше, ніж через 7 днів. Ця вимога статті 112 регламенту цілком логічна – адже кожен депутат чи фракція повинні мати час, щоб проаналізувати всі висновки і виробити власну позицію. І це не просто формальність, а реальна потреба, особливо враховуючи, що на засідання виноситься багато законопроектів.

Альтернативні законопроекти

Стаття 100 регламенту дає депутатам 14 днів на внесення альтернативних законопроектів з того самого питання. Всі альтернативні проекти розглядаються комітетами і на пленарних засіданнях разом і ставляться на голосування в порядку їх реєстрації. Альтернативні проекти – дуже важливий інструмент демократії і підвищення якості законотворення.

Він дозволяє побачити весь спектр підходів до певної проблеми і обговорювати їх разом. Депутати можуть прийняти за основу найкращий варіант, а все корисне з інших альтернативних проектів врахувати під час другого читання.

Тому автори законодавчих ініціатив, які не впевнені в якості своїх проектів, намагаються цю процедуру обійти. Для цього порушують регламент двома способами.

Перший – простий як двері – просто не дати колегам часу на внесення альтернатив і одразу голосувати.

Другий – зареєструвати свій проект не як альтернативний до вже існуючого на цю тему, а як нібито зовсім окремий закон.

Перше і друге читання

За основу (в першому читанні) може прийматися лише один законопроект, і саме той його текст, який був поданий авторами. Ні про які зміни з голосу не може бути й мови. Законодавство – така матерія, що навіть неправильно поставлена кома може дуже багато важити.

Чи може Верховна Рада прийняти законопроект одразу в цілому як закон?

Так, може, але лише якщо жоден депутат, а тим більше комітет чи фракція, не заперечує проти цього.

Якщо ж такі заперечення є, то при всьому бажанні спікера чи більшості робити цього не можна. Друге читання – одна з найважливіших процедур, покликаних забезпечити демократичність і якість законів.

Стаття 116 регламенту дає кожному депутату 14 днів на внесення поправок до законопроекту, прийнятого в першому читанні. Це чіткі письмові правки в текст прийнятого за основу закону. Чи може Рада скоротити 14-денний строк? Так, може. Але не до «завтра-післязавтра», як це буває, а мінімум до 7 днів.

Після цього кожну поправку ретельно вивчає профільний комітет і його члени голосують за її повне або часткове врахування або ж відхилення, формуючи таким чином текст законопроекту до другого читання.

Усі поправки (як враховані, так і відхилені), вносяться в спеціальну таблицю, яка разом з висновком комітету й фінальним текстом законопроекту роздається депутатам не менш як за 10 днів до розгляду проекту в другому читанні.

На пленарному засіданні кожен автор поправки, яка відхилена, може виступити з обґрунтуванням своєї поправки і наполягати на її підтримці залом.

Після цього поправку ставлять на голосування, і якщо набирається 226 голосів, вона приймається всупереч позиції комітету. І навпаки, будь-який депутат, який виступає проти ухваленої комітетом поправки, може виносити її на підтвердження.

І якщо 226 голосів за неї не набереться, відповідне місце законопроекту залишається в редакції першого читання. І лише після проходження всіх поправок (на що іноді може піти багато годин), проект ставиться на голосування в цілому.

Іноді депутатам не до процедур і регламенту

Порядок денний засідання

Для того, щоб сформувати порядок денний, комітети подають пропозиції на Погоджувальну раду парламенту. Учасники засідання цієї ради вносять до запропонованого розкладу на тиждень чи два свої поправки.

Після цього, згідно зі статтею 73 Регламенту, Погоджувальна рада має приймати рішення голосуванням. Щоб те чи інше рішення пройшло, потрібно щоб його підтримали представники фракцій, що в сумі мають не менше 226 голосів. Здавалося б, проста і правильна процедура. Але кожен, хто бачив засідання погоджувальної ради, знає, що на практиці ніяких голосувань там не відбувається.

Депутати вносять пропозиції додати чи вилучити якісь проекти з розкладу, але ніколи ці пропозиції не голосуються. Спікер Ради або погоджується з промовцем, або ні, або просто мовчить, і пропозиція депутата повисає в повітрі.

Такі маніпуляції дозволять спікеру вільно трактувати підсумки Погоджувальної ради і самому визначати розклад на кожен день. І, між іншим, якщо Погоджувальна рада не приймає рішень , формально він має таке право.

Порядок денний пленарного засідання має оприлюднюватися не пізніше 18.00 напередодні, і після цього ніяких маніпуляцій із ним не має відбуватися. На практиці зміни можуть відбувати і вночі, і вранці.

Про те, що керівництво парламенту ігнорує строки підготовки проектів до розгляду, і може вкинути в зал проекти, зареєстровані буквально вчора, годі й казати.

Кнопкодавство

Стаття 37 регламенту визначає, що депутат має голосувати виключно особисто, і не повинен мати технічної можливості порушувати цю норму. Проте голосування за інших залишається ганебною практикою Ради.

Випадки кнопкодавства зафіксовано в більшості фракцій та груп, а депутати пропрем’єрського Народного Фронту взагалі поставили це порушення на потік, майже не криючись. Тим часом нинішній голова Верховної Ради – вже четвертий за ліком спікер, який не поспішає ні встановлювати давно обіцяну «сенсорну кнопку», ні переводити кнопкодавство в площину кримінальної відповідальності.

До чого призводять порушення: свіжий приклад

Щоб проілюструвати, як порушення регламенту реально шкодять законотворенню, візьмемо лише один з багатьох прикладів. І це навіть не бюджет чи зміни до кодексів, при прийнятті яких у грудні депутати не те що порушили все, що можна порушити, а просто поводилися так, наче регламенту не існує в природі. Придивимося, як парламент розглядає проекти про судову реформу.

На виконання коаліційної угоди депутати різних фракцій зареєстрували у грудні розроблений експертним середовищем законопроект №1497.

Президент, який начебто мав діяти спільно з коаліцією, за кілька днів раптом вирішив внести всій законопроект з цього ж питання. Має право.

Але (!) президентський проект чомусь реєструється не як альтернативний (№1497-1), а з зовсім новим номером 1656. Чому таке грубе порушення регламенту було важливим для президента і його однопартійця-спікера?

А тому, що якби проект був належно зареєстрований, він розглядався б разом з основним проектом і ставився б на голосування другим. Зважаючи на те, проект №1497 явно якісніший і, на відміну від президентського, не суперечить нормам Конституції, шансів у другого не було. Тому спікер намагався поставити проект 1656 окремо на розгляд залу, взагалі «забувши» про основний законопроект. І лише піднятий депутатами і громадськістю скандал змусив Раду розглядати проекти разом.

Проте жодне розслідування, хто і чому зареєстрував президентський проект під неприйнятним номером, так і не було проведено. Депутати коаліції вирішили зам’яти тему і дійшли «компромісу». Вони прийняли в першому читанні одразу два законопроекти – і 1497, і 1656, щоб задовольнити амбіції президента і його фракції. Так одне порушення потягнуло за собою інше.

Прийняття за основу одразу двох законопроектів, які де факто є альтернативними - дивовижно абсурдне рішення. Адже незрозуміло, до якого саме тексту мають подавати поправки депутати і як їх має враховувати комітет? Очевидно, що без подальшого порушення регламенту і довільних маніпуляцій з текстами обох проектів вийти з ситуації просто ніяк.

Уявити собі подібне рішення в будь-якому європейському парламенті неможливо. Та й українські законодавці навіть із їх «творчим» підходом до регламенту ніколи раніше такого не робили. Проте планка поваги до закону і процедури для депутатів і особливо партійних вождів упала вже так низько, що далі справи можуть піти ще гірше.

Головний порушник – спікер

Ключова роль у порушенні регламенту лежить, безумовно, на Голові Верховної Ради. І єдина можливість їх зупинити – об’єднання зусиль усіх депутатів, яких не влаштовує марнування потенціалу нинішньої коаліції через перетворення парламенту на цирк.

Нещодавно кількадесят народних обранців навіть утворили міжфракційне об’єднання за дотримання регламенту. Від того, наскільки послідовно учасники цієї ініціативи захищатимуть регламент від маніпуляцій з боку спікера чи прем’єра, без перебільшення залежить якість роботи цього парламенту.

Очевидно, що українці повалили режим Януковича не заради зміни персоналій у владі, а для того, щоб в Україні панувала свобода, справедливість і демократія. А демократія – це насамперед процедура. Саме тому норми Регламенту при розгляді всіх, без винятку, питань у Верховній Раді мають дотримувалися беззастережно.

законопроект парламент інший бік демократія регламент гройсман