Вони змогли. Маленька антикорупційна агенція Хорватії посадила великих людей

10 грудня 2010 року колишній хорватський Прем’єр-міністр Іво Санадер разом із братом їхав альпійським шосе, коли австрійська поліція зупинила машину та заарештувала його за міжнародним ордером. Санадер втік з Хорватії днем раніше, за кілька годин до того, як його колеги в парламенті — все ще на чолі з його власною партією — позбавили його недоторканності.

Австрійці екстрадували його назад, де йому були пред’явлені звинувачення в корупції в особливо великих розмірах. Після року судів він був визнаний винним та засуджений до 10 років позбавлення волі, скорочено до восьми з половиною після апеляції, за хабарі та відкати загальним обсягом 10 мільйонів євро. (В кінці липня 2015 стало відомо, що його справу розглянуть повторно.)

На суді відслідкували хабарництво Санадера за два десятки років до моменту, який прокурори назвали «воєнною наживою»( war profiteering) після розпаду Югославії, коли Хорватія боролась за незалежність. Прокурори деталізували всі незаконні заробітки Санадера: шикарна вілла, зшиті на замовлення смокінги, колекція годинників за €150,000 й історичні твори мистецтва та валізи готівки, які він сховав у свого м’ясника перед втечею з країни.

Неймовірно, але Санадера скинули не народним повстанням або політичним полюванням на відьом. Натомість його переслідував у судовому порядку його ж уряд, а саме USKOK, хорватське Бюро по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, яке процвітало під його керівництвом. Від кволої бюрократичної установи, яким воно колись було, USKOK до того часу стало одним з найгрізніших антикорупційних знарядь у світі.

За останнє десятиліття USKOK успішно переслідувало більш ніж дві тисячі звинувачених, досягши рівня засудження приблизно 95%. Крім Санадера, серед звинувачених були колишній заступник Прем’єр-міністра, колишній віце-президент, троє колишніх міністрів, високопоставлений генерал, посол у США та вищі податкові чиновники. Лише за рік USKOK заарештувало мера Загреба та передало справу до суду за численними звинуваченнями в корупції та зловживанні посадою.

Не було б надумано стверджувати, що USKOK забезпечило довіру до хорватських правоохоронних органів та допомогло Хорватії в 2013 стати членом Європейського союзу. Історія цього карколомного повороту має служити уроком для антикорупційних агенцій по всьому світу, багато з яких досі намагаються функціонувати відповідно до повноважень.

Як починалась боротьба

Культура корупції завжди в деякій формі існувала в Хорватії, але ніколи не мала глибоких коренів. Корупція дійсно стала повсякденною впродовж війни за незалежність 1991 — 1995 проти сербів. ЄС наклало сурове збройне ембарго на колишню Югославію, а Хорватія звернулась до чорного ринку, щоб мати надійні поставки зброї. Замість карати тих, хто збагатився на війні, тодішній Президент Франьо Туджман вирішив нагородити спекулянтів — поруч з іншими лояльними йому — державними активами.

Деспотичний Туджман помер 1999, лише за кілька тижнів до загальнонаціональних виборів, на яких ліберальна коаліція тріумфувала над його консервативним Хорватським демократичним союзом (HDZ). Новий уряд змінив Конституцію, щоб створити більш типову європейську парламентську демократію, та переорієнтував зовнішню політику на членство в ЄС і НАТО. У 2002 резолюція, яку прийняли всі парламентські партії, визначила вступ у ЄС національною стратегічною метою.

В той же час почав формуватися консенсус щодо корупції в державних органах. Парламент одностайно схвалив першу національну антикорупційну стратегію в 2002. Спікер парламенту на той час, Владімір Шекс, приписав цьому консенсусу і внутрішній, і міжнародний тиск.

«Найбільш важливо те, що ефективна боротьба з корупцією та організованою злочинністю була насправді передумовою для вступу Хорватії в ЄС, — сказав Шекс. — Ми постійно отримували сигнали не лише від ЄС, але і від Сполучених Штатів». Медіа та групи громадянського суспільства, вивільнені хорватською політичною лібералізацією, також почали звертати увагу на хабарництво високопосадовців, збурюючи громадське занепокоєння.

У відповідь законодавці створили першу спеціалізовану антикорупційну агенцію. «Поліція, офіс державного прокурора та судова система не мали засобів та механізмів, щоб вести бій з корупцією й злочинними актами успішно, — зазначив Шекс. — Було важливо призначити спеціальні органи, щоб це зробити».

Спочатку Хорватія планувала створити поліцейський воєнізований підрозділ на зразок італійського антимафіозного управління. Але ця модель видавалась непридатною для розслідування корупції білих комірців.

Натомість, автори закону звернули увагу на антикорупційні агенції Литви та Гонг-Конгу, які мали широкі повноваження розслідувати, пред’являти звинувачення, попереджувати, освічувати та координувати політику. Слідуючи литовському зразку, закон про USKOK 2001 року створив автономне бюро з широкими повноваженнями, підпорядковане Генеральній прокуратурі.

«Ідея була в тому, що Хорватія мала власних «недоторканних», — сказав Зоріслав Петровіч, колишній голова хорватської Transparency International (2003-2010). Навіть назва нової служби підкріпляла образ хороших-але-суворих-хлопців: Ускоки (Uskoks) в 16 столітті були хорватськими піратами, які влаштовували рейди проти османських та венеціанських торговців.

Урешті-решт, USKOK бракувало політичної підтримки. У свій перший рік воно двічі змінило директора. «Замість тигра, — сказав Петровіч, —ми отримали кошенятко». Він пригадав візит до штаб-квартири бюро, під час якого побачив майже порожній офіс: «На початку USKOK мав лише директора, секретаря та фікус. Не було ні фінансування, ні підтримки…

Мені здалось, що USKOK існував лише, щоб заповнити порожнечу».

2003 року Хорватія формально подала заявку на членство в ЄС і Санадер — який повернув HDZ назад до влади — зайняв посаду, обіцяючи поступ у боротьбі з корупцією. ЄС, що бачив як реформи заходили в глухий кут у нових країнах-членах, одночасно посилив і підтримку, і прискіпливість щодо процесу входження Хорватії, називаючи корупцію головним бар’єром на шляху до членства в союзі. Більше того, хорватська громадськість втрачала терпець.

Відчуваючи цю напругу, Парламент ратифікував Конвенцію ООН проти корупції в 2005, і надав прокурорам USKOK надзвичайні повноваження. Ці повноваження — предмет розгляду правознавців — включали право інспектувати персональні дані та ділові операції, заморожувати активи й працювати під прикриттям, проводити оперативні експерименти і прослуховування.

Потім, наприкінці 2005, генеральний прокурор на той момент, Младен Бажіч, примусив Дінко Цвітана, прокурора часів Югославії, очолити USKOK, де він швидко набув репутації людини чесної та незалежної.

Першим пріоритетом Цвітана як голови USKOK було набрати більше персоналу для виконання підсилених повноважень бюро.

«Це не було легко, — каже Цвітан, — багато людей приходили та йшли, а [інші були] нездатні працювати під тиском». Він та Бажіч прочесали ряди місцевих прокурорів у пошуках чесності та спеціального досвіду в таких сферах, як наркотрафік й економічна злочинність. (Цвітан найняв свого першого заступника, Тамару Лаптос, з невеличкої віддаленої окружної прокуратури. Вона отримувала міжнародні нагороди та в кінцевому рахунку змінила Цвітана на посту директора в 2014).

Щоб розширити базу навичок бюро Цвітан також наймав професіоналів з-за меж сфери права, включаючи кримінологів та спеціалістів з інформаційних технологій. Під час комплексних розслідувань прокурори працювали в міждисциплінарних командах під суворим протоколом обміну інформацією з використанням закритої високозахищеної комп’ютерної мережі.

Поліпшені стосунки зі ЗМІ та громадянським суспільством допомогли USKOK заслужити довіру суспільства, яка була необхідною для збору доказів. Усі прокурори мали пройти тренінг по взаємодії з медіа. USKOK також отримувало величезну підтримку від програм ЄС, так само як і просунуті тренінги з розслідувань у США.

Незважаючи на безперервну професіоналізацію хорватських правоохоронних органів, неминуче траплялась бюрократична боротьба за сфери впливу. У відповідь уряд створив нові спеціалізовані органи в структурі поліції та судової системи для доповнення USKOK. Судова влада визначила нові команди суддів, які отримали додаткові повноваження та вищу платню, для ведення корупційних справ.

Міністерство внутрішніх справ створило PNUSKOK, антикорупційне бюро всередині національної поліції, в рамках реорганізації поліції за підтримки ЄС. Маріо Бертіна, призначений головою PNUSKOK в 2012, сказав, що парламент сформував організацію, «щоб бути партнерами з USKOK, щоб його руки стали ще довші». Підрозділ Бертіна загалом проводив розслідування під керівництвом USKOK. З часом PNUSKOK вивчило, які типи доказів потребувало USKOK, що спростило кооперацію.

Розпочате наприкінці 2006 року перше велике розслідування USKOK — під кодовим ім'ям Маестро — розглядало хабарництво в загальновідомо корумпованому Хорватському приватизаційному фонді. Працюючи з Важічем та кількома довіреними заступниками в секретній кімнаті, Цвітан розкрив справу після тижнів роботи. «Ніщо не покидало кімнати, — сказав Цвітан, — жодні папери чи флешки.

Ми працювали по 14-15 годин на день. Ми мали дикі коливання настрою, від ейфорії до депресії». Нарешті, розслідування призвело до обвинувачення десяти посадовців. Віце-президента фонду засудили до 11 років за гратами, безпрецедентний корупційний вирок. «Відтоді все стало інакше в USKOK, — каже Цвітан. — Ми встановили найвищий можливий стандарт».

Справа 2008 року, названа Індекс, включала корупційні скандали в кількох провідних університетах, де студенти платили за кращі оцінки або можливість обирати курси. Інша серія розслідувань під кодовою назвою Діагноз розкрила медичну змову, в якій здорові пацієнти платили лікарям за фальшиві звіти про травми, так щоб можна було претендувати на привілеї поранених на війні. «І звичайно, ми мали обвинувачених суддів та прокурорів, — сказав Цвітан. — Кожна інституція має вичищати власне сміття в першу чергу».

Діамантом у короні USKOK було їх багаторічне розслідування діяльності Прем’єр-міністра Санадера. У липні 2009 після шести років на посаді Санадер приголомшив хорватів раптовою та незбагненною відставкою посеред строку (але незадовго після хвилі інтересу ЗМІ до його прихованих багатств). Наступного року USKOK заявило про звинувачення в справі, яка в кінцевому рахунку стосувалась Санадера та кількох його заступників, що фігурували в приватизації хорватської нафтової компанії. Репутація HDZ знову була заплямована, а обурені виборці викинули партію з влади в 2011 році.

Санадер намагався відбиватись по мірі поступу слідчих, безуспішно лобіюючи лідерів HDZ, аби приборкати Бажіча й Цвітана. Розслідування, щоправда, стало «невпинним процесом», згідно з словами колишнього лідера HDZ Шекса. «PNUSKOK та USKOK насолоджувалися такою підтримкою уряду, коли ніхто … не ухилився з-під слідства».

Причини та наслідки успіху

Так що ж привело USKOK до низки гучних успіхів? Із закордонними тренінгами прокурори отримали ліпші навички з вистежування активів, спеціальних методів нагляду та покращили кооперацію з колегами з поліції. Правові реформи зробили судовий процес ефективнішим. Австрія та інші країни-сусіди знайшли докази прихованих активів Санадера. «Був значний тиск з-за меж Хорватії щоб заарештувати Санадера», — мовив Петровіч.

Найважливіше, USKOK зустрів навдивовижу малий політичний спротив навіть коли його розслідування досягли вищих ешелонів влади, що дуже неподібно для таких самих агенцій з інших пострадянських країн: Словенії, Латвії та Литви. Кілька політичних мотивів призвели до підтримки USKOK в лавах правлячої партії HDZ. По-перше, будь-які дії проти USKOK піддали б небезпеці входження Хорватії в ЄС на останніх стадіях переговорів. Хоча HDZ програли наступні вибори, наступниця Санадера — Ядранка Косор — увійшла в історію підписанням Договору про вступ до ЄС перед тим, як залишити посаду. Косор прийшла з молодого крила HDZ, опозиційного Санадеру та іншим політикам старої гвардії, які не бажали ризикувати головами та заохочувати допитливе вивчення їх минулого.

Зростаюча могутність та громадська підтримка USKOK підвищувала політичну ціну будь-яких випадів проти бюро. «USKOK - певного роду символ для людей», — казав Йосіп Крегар, основний автор хорватських антикорупційних законів. Загребська економістка Єлена Будак погоджується: «Бажіч та Цвітан мають такий авторитет серед громадськості. Вони настільки нехаризматичні публічні постаті в Хорватії, що люди сприймають їх як чесних, компетентних та зайнятих своїм ділом».

За Крегар, Бажіч був ключовим союзником USKOK по трьом причинам. По-перше, його політичні інстинкти та незаплямована репутація допомогли USKOK уникнути образу політичного пішака. По-друге, його медійна кмітливість привернула увагу журналістів до успіхів бюро. «Третє, — каже Крегар, — він мав багато справ… Ніхто не бажав виявляти, що там було».

Коли Крегар згадує антикорупційні реформи, що пройшли перед виборами 2003 року — створення USKOK та нові закони про конфлікт інтересів й свободу інформації — «єдина річ, що спрацювала і все ще працює це USKOK».

Примітно, що сприйняття корупції низового рівня вперто лишалось високим. У 2013 році, за даними обстеження Євробарометр, 94% хорватів зазначили, що корупція є поширеною. Результат, можливо, був неминучий у світлі такої кількості викриттів на вищому рівні.

Повільний розгляд справ у суді додав громадськості цинізму щодо корупції. У 2008 році Хорватія представила процедурні реформи, які передавали наглядові повноваження над карними розслідуваннями від слідчих суддів до прокурорів і наближали Хорватію до англо-американської правової моделі.

Громадська довіра до хорватських правоохоронних органів зросла. У 2010 році дослідження виявили, що 33% хорватів демонстрували високу довіру до судів, і 58 відсотків мали велику довіру до поліції. На 2010 рік поліція стала другою серед інституцій, яким найбільше довіряли в Хорватії, випередивши Римо-католицьку церкву та поступившись лиш армії.

Хорватські лідери вірили, що антикорупційне реформування навряд чи припиняться, навіть після вступу до НАТО в 2009 та до ЄС в 2013. Багато хто зазначав, що ЄС пильно наглядатиме, щоб реформи не припинялись — як це було раніше в нових країнах-членах. Хорватські лідери зберігали оптимізм. «Це глибоко вкорінено в нашому суспільстві зараз, — каже Владімір Шекс. — Немає шляху назад до старих шкідливих звичок».

Зменшення прискіпливості ЄС може, однак, сповільнити прогрес реформ. «Зараз ми маємо багато питань, до яких прикута увага, — сказав Петровіч. — Що менше уваги, тим більше корупційних ризиків».

Досі деяких хорватів непокоїть авторитет і вплив USKOK. «Вони зараз доволі велика та могутня організація, — мовив Крегар у 2012 році. —Наразі ми навіть маємо проблему, як контролювати те, що вони роблять». Цвітан наголосив, що судова влада тримає USKOK та інших прокурорів у підзвітності та що сили й механізми контролю USKOK подібні до західних. Все ж, USKOK став вагомою силою в хорватській політиці, і судді могли відчувати тиск давати USKOK фору, особливо якщо членство в ЄС було на кону.

В довгостроковій перспективі стабільність хорватських досягнень у боротьбі з корупцією залежатиме від превентивних реформ та просвітницьких зусиль для зміни соцієтальних звичок більше, ніж від засуджень високопосадовців.

Тут USKOK відходить на задній план перед виконавчими агентствами, які мають завдання провести реформи по уряду в цілому, щоб закріпити входження в ЄС та запобігти повторному вкоріненню хабарництва. Якщо хорватський уряд став більш чесним та прозорим, політичні діячі, які підкріпляли суворі заходи USKOK інституційними реформами, можуть бути неоспіваними героями битви проти корупції, що все ще триває.

Хорватська перемога над корупцією вищого рівня вдалась завдяки кільком сприятливим факторам. Країна мала і дійсно різнорідна, з міцними державними інститутами та дивовижною політичною згодою. Горішня корупція в Хорватії простежується здебільшого до «лихих 90-х» і не так сильно пустила корені, як у багатьох інших нових демократіях.

Проте політична воля була ключовою для того, щоб зробити хорватські реформи можливими. Національний консенсус проти корупції зберігав міцність навіть після пред’явлення звинувачень топовим політикам. Цей консенсус був обумовлений розчаруванням громадян в корупції, політичною конкуренцією, прискіпливістю ЗМІ та, більш за все, батогами й пряниками процесу вступу до ЄС.

Реформи судової системи також послужили опорою цієї політичної волі. Прокурори USKOK мали сильні повноваження, рясні ресурси та міжнародні вишкіл й підтримку. Правові процедурні реформи допомогли прокурорам підкріпляти звинувачення суворими вироками, що послужило сигналом потенційним порушникам. Додаткові антикорупційні органи в поліції та судовій системі стали поінформованими довіреними партнерами. В питаннях попередження злочинів USKOK покладався на надійних партнерів у Міністерстві юстиції.

Партнерський підхід USKOK, як внутрішній, так і по лінії інших владних органів, засновувався на сильних міжособистісних відносинах, таких як між Цвітаном і Бажічем. Тим не менш, Цвітан замінив Бажіча на посаді генерального прокурора в 2014. Якщо ці лідери були б заздрісні або ворожі, вони б могли керуватись протилежними намірами в роботі чи перевищувати повноваження. Так як наступником Цвітана в USKOK є Тамара Лаптос, його протеже і колишній заступник, такі тісні відносини, швидше за все, продовжаться.

Дінко Цвітану зараховуються кілька важливих стратегічних виборів. Він наймав талановитих та вартих довіри прокурорів з різних сфер. Він вибудував міцні стосунки з іншими державними агентствами, ЗМІ, громадянським суспільством та міжнародною спільнотою. Не зважаючи на широкі й багатофункціональні повноваження USKOK, він зосередився на ключових функціях розслідування та судового переслідування.

І він культивував репутацію USKOK за професіоналізм, ефективність та — що вірно і для однойменних народних героїв — патріотизм.

Цвітан вбачав у судах щодо корупції на високому рівні поворотний момент для нової демократичної Хорватії. «Республіка Хорватія проходить своєрідний катарсис — сказав Цвітан у 2012 році. — Нам це було потрібно. Після проходження цих судів нічого подібного вже не станеться в Хорватії. Не в таких масштабах».

Пройде ще багато часу, доки буде доведена істинність чи хибність Цвітанового передбачення. Чи хорватські реформаторські зобов’язання ослабнуть після євроінтеграції? Чи відродяться хабарницькі мережі, або ж нові покоління хорватів вимагатимуть більшої підзвітності від уряду? У всякому разі, USKOK розв’язало довгу битву. «Нам завжди буде чим зайнятись, — сказав Цвітан. — Ми як трунарі: нам ніколи не забракне роботи».

Ця історія заснована на дослідженні, яке автор провів для кейс-стаді в Хорватії в рамках програми «Інновації для успішних суспільств» (Innovations for Successful Societies, ISS) Принстонського університету.

На фото: Спецпризначенці поліції охороняють головну в’язницю Загреба 18 липня 2011, в той час як проїжджає посилений конвой з колишнім Прем’єром Іво Санадером. Його щойно екстрадували з Австрії для пред’явлення звинувачень у корупції.

корупція інозмі Хорватія антикорупційне бюро досвід