Реформи в Генпрокуратурі: начебто є, але насправді немає. Зміни потонули у бюрократичних нюансах

Злам командної вертикалі

Одним зі своїх досягнень Юрій Луценко також називав «злам командної вертикально орієнтованої каральної системи». «На сьогоднішній день ні я, ні мої заступники не можуть нікого ні зняти, ні призначити», – запевняв він.

Дійсно, нині діє нова система добору прокурорів, призначення на адміністративні посади тощо. Втім, пов’язано це не з волею очільника ГПУ, а виключно із вимогами закону «Про прокуратуру».

Так, раніше Генпрокурор, окрім іншого, призначав своїх заступників, керівників структурних підрозділів ГПУ, а також інших прокурорів до рівня міста чи району. Натомість, новий закон передбачає створення органу прокурорського самоврядування – Ради прокурорів, а також Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).

До повноважень останньої належить: визначення рівня фахової підготовки кандидатів у прокурори, вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посад. Крім того, тепер керівник органу прокуратури (у тому числі Генеральної) призначає чи звільняє прокурора з посади не за власною ініціативою, а виконуючи рішення КДКП.

Щоправда, на реалізацію відповідних положень знадобився час. І комісія була створена лише на початку червня 2017 року, а вже в липні почала виконувати обов’язки. Втім, одразу її члени почали говорити про недосконале законодавство, яке робить комісію надто залежною від ГПУ та зв’язує по руках і ногах.

"Нова символіка для нової прокуратури"

Формальна незалежність

Зокрема, Дисциплінарна комісія складається з 11 членів, п’ять з яких обирає Всеукраїнська конференція прокурорів з-поміж діючих колег. При цьому, термін повноважень членів КДКП складає три роки. Після цього представники прокуратури повертаються на колишні робочі місця.

Тобто, вони повинні притягувати до дисциплінарної відповідальності колег і керівників, з якими їм доведеться далі працювати після повернення до свого відомства. Тож логічно було б продовжити строк повноважень хоча б до шести років, як це встановлено для Генпрокурора.

На Комісію припадає чимало роботи. І навантаження передусім йде на секретаріат. Але положення про нього затверджує Генпрокурор, який визначив штатну чисельність апарату в 40 осіб. А працівники оформлені на роботі не в комісії, а в прокуратурі, й лише відряджені до КДКП. В комісії навіть іронізували, що це не секретаріат створений при них, а вони при секретаріаті.

Для повноцінної роботи КДКП повинна мати підпорядкований собі, а не Луценку секретаріат. А його штат варто збільшити в рази. Для прикладу, Вища кваліфікаційна комісія суддів, яка донедавна мала схожі з КДКП функції, тільки щодо суддів, має секретаріат зі штатом у 240 осіб.

І фінансується КДКП з грошей ГПУ, що також робить її залежною. Відтак, в комісії вважають, що кошти на її діяльність треба, принаймні, прописувати окремим рядком у бюджеті Генпрокуратури, як це передбачено для Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Змінювати не поспішають

Вже на початку роботи КДКП стало очевидно, що для її ефективної роботи потрібні законодавчі зміни. Члени Комісії пропонували, щоб не вигадувати нового, просто скопіювати відповідні положення із закону «Про судоустрій і статус суддів» щодо організації роботи ВККС та Вищої ради правосуддя.

Відповідний проект закону (№7165) народні депутати зареєстрували в парламенті 4 жовтня минулого року. Зокрема, він передбачає окреме від ГПУ фінансове, матеріально-технічне забезпечення комісії та створення власного секретаріату. Крім того, КДКП буде складати висновок про відповідність вимогам кандидата на посаду Генпрокурора. Лише за його наявності президент зможе вносити відповідне подання до Верховної Ради. Про необхідність такого висновку, зокрема, говорила Венеціанська комісія.

Профільний комітет розглянув проект лише 7 лютого цього року і рекомендував прийняти його за основу. Коли включать документ до порядку денного парламенту, чи знайдеться достатня кількість голосів депутатів на його підтримку, чи не забаряться народні обранці із другим читанням - наразі прогнозувати складно.

У щире бажання чинної влади забезпечити справжню незалежність контрольному органу віриться не дуже. З практики ми бачимо, що коли є політична воля, то закони приймаються в один день, одразу ж підписуються президентом і набувають чинності.

Вимушене досягнення

Ще одним своїм досягненням Луценко називає створення Генеральної інспекції, яка покликана боротися з корупцією всередині прокуратури.

Це була вимога США, і створювалась Генінспекція за сприяння та під пильним оком наших іноземних союзників.

Ще 30 листопада 2015 року тодішній генпрокурор Віктор Шокін затвердив структуру Генеральної інспекції внутрішніх розслідувань та безпеки, яку курував його заступник Давід Сакварелідзе. Однак, за тиждень останній заявив, що цей підрозділ «існує тільки на папері», бо для реального початку роботи цієї структури потрібно внести зміни до законодавства. Невдовзі Шокін попросив президента подати відповідний законопроект до парламенту.

Зрештою, через півроку такий проект зареєстрували у ВР народні депутати. І вже наступного дня, 12 травня, парламент прийняв відповідний закон (№1355-VIII), який одразу ж підписав президент. Тепер в структурі ГПУ утворюються департаменти, управління та відділи, «а також Генеральна інспекція».

Втім, такий «бліцкриг» пов'язаний зовсім не з Інспекцією. Мета - швидко провести іншу новацію, відповідно до якої кандидату на посаду генпрокурора вже не знадобиться вища юридична освіта. Того ж дня ВР підтримала подання президента на призначення на цю посаду Ю.Луценка.

Новий очільник ГПУ підписав наказ про добір кадрів у Генінспекцію лише 8 серпня 2016 року. Конкурс на голову нового підрозділу теж відбувався нешвидко, зрештою, його призначено 30 листопада. Підрозділ очолив Володимир Уваров, що за часів міністра МВС Луценка працював начальником УМВС України в Миколаївській області.

Перші результати

Вже наприкінці травня 2017-го генпрокурор звітував у парламенті, що з початку року «Генінспекція звільнила 46 прокурорів за несумлінність та недостовірні дані в деклараціях». 1 грудня, на день працівників прокуратури, президент Петро Порошенко розповів, що за рік за згадані порушення звільнено понад 50 прокурорів «аж до рівня заступників обласних прокурорів». А в січні цього року Луценко говорив уже про «вражаючі результати» та про те, що «сотні понесли дисциплінарну відповідальність за невідповідність способу життя і декларації, виявлені десятки хабарників». Однак конкретних цифр не назвав.

Втім, як зазначалось вище, з червня минулого року питаннями дисциплінарної відповідальності прокурорів, в тому числі звільненнями, займається КДКП, до якої звертається Генінспекція в разі виявлення порушень. Та розгляд комісією відповідних звернень дозволяє говорити про не дуже якісну роботу нового підрозділу.

Приклад із практики

Так, у вересні 2017 року розглядалась дисциплінарна справа першого зампрокурора Донецької області Олександра Лівочка. Йому закидали, зокрема, невідображення в деклараціях за 2015, 2016 років помешкань, у яких він фактично проживав у Маріуполі. Крім того, йшлося про те, що прокурор використовував службовий автомобіль в особистих цілях, в тому числі у вихідні та святкові дні, чим завдав збитків державі на 55,8 тис. грн.

Лівочка пояснив комісії, що йдеться про кімнату, в якій він жив у знайомого, та про однокімнатну квартиру, яку згодом знімав, і які в деклараціях зазначені як місце фактичного проживання. Що ж до авто, паливо на зазначену суму витрачалось також автомобілями інших співробітників прокуратури.

Крім того, Лівочка розповів, що працівник Генінспекції Володимир Іванцов, який проводив розслідування, - його колишній підлеглий, з яким у нього були конфлікти на службі. Та щойно перейшовши на роботу до інспекції, той почав перевіряти колишнього керівника, щоб помститися.

КДКП, крім іншого, запитала в представника Генінспекції, чому за фактом нанесення збитків не порушено кримінальну справу. І, не отримавши чіткої відповіді, відмовила у дисциплінарному стягненні.

Законодавці не поспішають

Неозброєним оком видно, що інспектор мав конфлікт інтересів, і це одразу могло поставити під сумнів його висновки. То чому ж на це не зважило його керівництво?

Загалом, поки успіхи Генінспекції не надто вражають. Певним чином це зумовлено тим, що наразі завдання і функції відомства затверджені наказами ГПУ. Натомість, для більшої її незалежності та гарантій професійної діяльності необхідно врегулювати ці питання в законі.

Відповідний проект зареєстровано в парламенті ще в червні минулого року (№6553 від 07.06.2017). А у вересні його рекомендував прийняти в першому читанні профільний комітет. Зокрема, документ передбачає визначити статус, функції, повноваження, особливості діяльності та прозорі конкурсні засади добору прокурорів до цієї інспекції, додаткові гарантії захисту від можливого втручання в їхню діяльність. Однак, вочевидь, для прийняття проекту у правлячих політиків також бракує бажання.

Штат скоротили за рахунок регіонів

Досягненням у реформі прокуратури могло би стати скорочення кількості її працівників. Однак, у цьому питанні останнім часом система забуксувала. Закон «Про прокуратуру» встановив граничну чисельність працівників - не більше 15 тис. осіб. А з 1 січня 2018 року вона мала зменшитись до 10 тис. осіб.

До набрання чинності законом у 2015 році таких працівників було понад 18 тис., тож довелось скоротити понад 3 тис. з них. Готувались і до чергового скорочення після початку нинішнього року. Станом на жовтень 2017 року, кількість прокурорсько-слідчих працівників становила вже 11 313 осіб.

Скоротили передусім людей із районних прокуратур, і майже не чіпали центральний апарат. За даними, отриманими на інформаційний запит «Українських новин», за чотири останні роки кількість працівників ГПУ збільшилась на 285 осіб, в тому числі прокурорів та слідчих – на 351 особу. А за останній рік кількість працівників скоротилась лише на 13 осіб.

Повернулись до старого

А наприкінці минулого року до профільного закону внесли зміни (закон № 2232-VIII від 07.12.2017). Цими змінами граничну чисельність працівників прокуратури знову збільшили до 15 тис. осіб.

Автори цієї норми говорили про надмірне навантаження на прокурорів та слідчих, що призводить до затягування розслідувань кримінальних проваджень. Зокрема, навантаження на одного прокурора досягає: у місцевих прокуратурах м. Києва – до 600 проваджень на рік, у Броварській місцевій прокуратурі – понад 450, у місцевих прокуратурах м. Львова – понад 350.

Але не згадувалось навантаження в обласних прокуратурах та ГПУ. В самому прокурорському середовищі говорять, що сьогодні на одного працівника місцевої прокуратури припадає 1,3 контролера, тобто, працівника регіональної або Генеральної прокуратури. Зрештою, для порівняння, у 2004 році в ГПУ працювало всього 537 особи, з яких 370 прокурорів і слідчих. Причому, тоді у прокуратури був загальний нагляд та інші функції, яких зараз немає.

Натомість, сьогодні там є посади, функцію яких важко зрозуміти. Для прикладу, одна з таких - «начальник відділу забезпечення безпеки дорожнього руху управління цивільного захисту протипожежної безпеки департаменту матеріально-технічного забезпечення та ІТ-технологій». Тож, вочевидь, реформа прокуратури має починатись, передусім, зі скорочення таких посад.

Навіщо щось міняти?

Такий стан справ свідчить, що справжні реформи прокуратури, якщо й відбуваються в якійсь частині, то через тиск міжнародної спільноти. А громадськості це подається, як самостійні реформи. Проколи замовчуються.

Через це дискусії щодо успіхів в оновленні прокуратури переводяться в політичну площину. Натомість, системні реформи гальмуються, передусім, через брак бажання докорінно змінювати суть відомства. Хоча навіть дещо вдосконаливши модель, яка сьогодні закладена в законі «Про прокуратуру», можна було б досягти суттєвого прогресу.

Схожа ситуація була з реформою МВС. У нових законах було закладено багато правильних речей, але був один нюанс: невеличка "дірка" у законодавстві (яку правляча коаліція не поспішала виправляти) дозволяла міліціонерам, які не пройшли атестацію, відновлюватися на службі через суд. Більшість "мєнтів" нею і скористалися, що й похоронило реформу міліції/поліції (а це не тільки патрульна служба).

Тож приймати правильний закон і закладати в ньому, на перший погляд, малозачимі деталі для того, щоб все залишити без змін - тактика не нова.

Довідка

Відповідно до ст. 131-1. Конституції, на прокуратуру покладені функції:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до п.9 Перехідних положень Основного Закону, прокуратура здійснює досудове розслідування до початку роботи Державного бюро розслідувань (очікується – до кінця поточного року).

Ст.2 закону «Про прокуратуру» конкретизує положення Конституції. Зокрема, крім іншого, з метою реалізації своїх функцій прокуратура здійснює міжнародне співробітництво.

Раніше Прокуратура здійснювала "загальний нагляд", тобто, могла сама порушувати кримінальні справи, на чому і "жило" чимало недоброчесних прокурорів. Після Революції Гідності, у жовтні 2014 року, ця функція скасована.

закон прокуратура недореформи