За лекалами НАТО: що може змінити закон «Про національну безпеку України»

Плід компромісу

У чому критики законопроекту мають рацію, то це у тому, що він зберігає існуючу систему державних органів у сфері безпеки та розподілу повноважень між ними. Новий інструмент контролю Верховної Ради над спецслужбами, згаданий у проекті, потребує ухвалення ще одного закону, який наразі ще навіть не почали готувати.

Запроваджена вимога щодо цивільного статусу міністра оборони. Це повністю відповідає західним практикам. Міністр оборони має забезпечувати захист військом національних інтересів. «Міністр-генерал» - це серйозний ризик змістити баланс на користь корпоративних інтересів військового командування.

Втім, найвірогідніше, ця прогресивна норма реалізується колись потім. Після внесення проекту закону Міністр оборони України, генерал армії Степан Полторак почав публічно з’являтися не лише в однострої, а й у цивільному костюмі, що натякає.

То що, перед нами чергова імітація реформ? Відбулася лише заміна пострадянських термінів на кшталт «воєнна організація держави та правоохоронні органи» на західні «органи сектору безпеки і оборони»? На щастя, ні. Недарма розгляд законопроекту закликав прискорити керівник оборонного відомства США Джеймс «Скажений Пес» Меттіс.

Система командування армією «по-НАТівськи»

Найпомітніші зміни стосуються управління армією. Їх важливість очевидна за умов ведення війни та постійного ризику ескалації бойових дій. Для реалізації реформ, закріплених у Стратегічному оборонному бюлетені, надміру жорстка та централізована структура управління, замкнена на Генеральний штаб, замінюється більш гнучкою, побудованою за стандартами НАТО.

Нова структура дозволить забезпечити «спеціалізацію» органів військового управління та їх значно швидшу реакцію на зміни бойової обстановки, характерні для сучасної маневреної війни. Саме проблемам готовності українського війська до бойових дій у таких умовах була присвячена стаття військового радника Глена Гранта, яка викликала бурхливу дискусію.

Ідеологія нової системи військового управління – персональна відповідальність командувачів за виконання завдань. Штаби, зокрема і Генеральний – лише їхній інструмент.

Головнокомандувач Збройних Сил (найвища посада, яку займає професійний військовий) за допомогою Генерального штабу «об’єднує» два автономні процеси – підготовку армійських підрозділів до бою (їх вишкіл, оснащення військовою технікою) та застосування військ у битві.

Відповідальність за підготовку військ покладена на Командувачів родів військ (сухопутних, військово-повітряних та військово-морських), а також прирівняних до них за статусом Командувача десантно-штурмових військ та Командувача Сил спеціальних операцій. Збільшаться їхні повноваження щодо вибору військової техніки та озброєння для підлеглих командувачам військ, способів їх навчання. Адже саме колишній військовий льотчик чи адмірал краще знає, як готувати своїх підлеглих, ніж Головнокомандувач, приміром, колишній танкіст.

Підготовлені до бою частини за рішенням Головнокомандувача передаються Командувачу об’єднаних сил, який і є вищим командиром на полі бою. У випадку потреби, приміром, якщо бойові дії відбуваються у різних регіонах (чи навіть державах - тоді, коли Україна бере участь у миротворчій операції), Президент може призначити кілька Командувачів об’єднаних сил.

Оскільки наш потенційний противник, Росія, має чисельну перевагу, армію у випадку масштабної війни треба буде посилити підготовленими бійцями з інших відомств. У 2014 військові, нацгвардійці, прикордонники та добровольчі батальйони МВС мали різні вертикалі підпорядкування. Це серйозно ускладнювало їхню взаємодію на полі бою та стало однією з причин поразки під Іловайськом.

Щоб запобігти повторенню тих помилок, Командувач об’єднаних сил отримує повні повноваження щодо керівництва переданими під його командування підрозділами інших відомств, так само, як армійськими. Тобто, якщо йому буде передано бригаду нацгвардії, він командуватиме нею так само, як танковою бригадою ЗСУ.

Такий підхід вже застосовано до нинішньої операції на Донбасі відповідно до нещодавно ухваленого Закону «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями Донецької і Луганської областей».

Зміна парадигми: національна безпека – там де є ворог (або хоча б повінь)

Утім, реформи в управлінні військом – важлива, але далеко не єдина зміна, яка відбудеться у випадку ухвалення проекту Закону «Про національну безпеку України». За наполяганням західних радників, сферу національної безпеки рішуче обмежено у порівнянні з чинним Законом «Про основи національної безпеки і оборони України».

Нинішній закон трактує усі явища та процеси, які можуть нанести шкоду національним інтересам, як загрози національній безпеці. Це цитати з нього - «недостатні темпи відтворювальних процесів та подолання структурної деформації в економіці», «зростання дитячої та підліткової бездоглядності, безпритульності, бродяжництва», «нераціональне, виснажливе використання мінерально-сировинних природних ресурсів як невідновлюваних, так і відновлюваних».

Тобто, національна безпека – це все. І одночасно нічого, бо «неможливо охопити неохоплюване». Принаймні, чинний закон не заважав поступово розвалювати армію у той час, як Рада національної безпеки і оборони розглядала, приміром, питання «Про стан житлово-комунального господарства України та основні напрями його реформування».

Нинішній проект закону виходить з того, що національна безпека – це там, де потрібно протистояти ворожим намірам. У цій сфері виникає потреба у певному рівні секретності та оперативності реагування, аби ворог не встиг реалізувати власні плани або змінити їх, щоб подолати опір. Тут неможливий нормальний для демократії процес переговорів та врахування інтересів зацікавлених сторін. До цієї ж категорії відносять надзвичайні ситуації. Коли треба рятувати жертв повені чи пожежі, потрібно слідувати заздалегідь складеним планам, а не парламентській процедурі.

Такий відхід законопроекту «Про національну безпеку України» від вже усталеного пострадянського розуміння меж сфери безпеки суттєво продовжив і без того тривалий період між розробкою тексту і поданням його до парламенту - адже викликав опір представників державних органів. Як тільки текст оприлюднили, до них приєдналися численні недержавні експерти, які дивуються, як це у законопроекті відсутнє регулювання таких «стратегічних» соціально-економічної безпеки або безпеки в сфері освіти?

Фактично, вони не усвідомлюють, що відстоюють традицію, закладену на наших теренах «Всероссийской чрезвычайной комиссией по борьбе с контрреволюцией и саботажем», тобто чекістами. У нашій історії були часи, коли органи держбезпеки розвивали економіку, забезпечували опанування нових технологій та навіть виховання сиріт. Але борони нас Господи від повернення таких часів, бо тоді інструментом розвитку був масовий терор.

У більш-менш демократичній державі, навіть такій, як сучасна Україна, магічна формула «питання було розглянуте на засіданні РНБО» не спрацьовує поза вузькою сферою застосування (чи загрози застосування) організованого насильства, яка має бути монополією держави.

Справді, освіта, економіка чи охорона довкілля критично важливі для нашого майбутнього. Але інструмент наказів та директив не дозволяє вирішувати проблемні питання там, де значний вплив автономних від держави гравців – бізнесу, зокрема і міжнародного, громад та неурядових організації.

Реалізація національних інтересів у цих сферах потребує складних механізмів, які поєднували б діалог, взаємне визначення пріоритетів, державне регулювання та стимули. Користуватися такими механізмами складно, а результат не завжди однозначний.

Втім, спроби компенсувати інституційну слабкість Української держави «армійськими» методами не обіцяють успіхів. Особливо за умов відкритих кордонів та необхідності дотримуватись міжнародних зобов’язань. Ідеї про «автаркічний авторитарний рай» збанкрутували ще у минулому столітті.

А безпековим інструментарієм держава може лише гарантувати, щоб ворог не позбавив націю шансів на розвиток. Це завдання складне саме по собі. Не слід його додатково ускладнювати, покладаючи на органи безпеки і оборони невластиві їм функції.

Планування як інструмент для цивільного демократичного контролю

Виконуючи важливі завдання, органи сектору безпеки і оборони наділені великими повноваженнями. А де є повноваження, там є і зловживання (або нехтування ними). Законопроект «Про національну безпеку» потенційно здатен полегшити «нагляд над тими, хто наглядає». Рівень загрози від «безконтрольних силовиків» більш ніж наочно продемонстрували події Майдану та початку російського вторгнення.

Попри поширені стереотипи, демократичний цивільний контроль – це не лише про те, щоб солдати і поліцейські не порушували права людини. Такий контроль забезпечує стан, коли військо, спецслужби та поліція реалізовують політику обраних лідерів, яка знайшла підтримку виборців. При цьому роблять це якісно, і, наскільки, можливо, недорого.

Здійснювати цивільний демократичний контроль - непросте завдання. Приміром, якщо вам скажуть, що для спецпідрозділів поліції придбали 40 броньованих позашляховиків, для прикордонників – 20, а для Нацгвардії – 10 бронетранспортерів, як ви це оціните? Може, нацгвардійцям краще відремонтувати старі БТР, а на заощаджені гроші посилити прикордонників? А може, останнім безпілотники потрібніші за позашляховики?

Спростити відповідь ці питання і для народних депутатів, і для громадських активістів та пересічних громадян мають норми законопроекту «Про національну безпеку», які поширять вимоги щодо планування, яке зараз систематично застосовується у сфері оборони, на сферу безпеки.

Тож Міністерство внутрішніх справ зобов’язане буде підготувати Стратегію громадської безпеки та цивільного захисту, у якій визначить пріоритетні загрози, шляхи та напрями протидії, необхідні для цього ресурси. Передбачена підготовка відповідних документів і щодо кібербезпеки та розвитку військово-промислового комплексу.

А народні депутати чи журналісти можуть потім з цим документом «заганяти» Міністра внутрішніх справ у куток і вдумливо розпитувати, чому визначили пріоритетом посилення охорони східного кордону, а більше позашляховиків отримає поліція? А обставини змінилися, зріс рівень бандитизму? А чому цього не передбачили за умов конфлікту на Донбасі і зростання незаконного обороту зброї?

Приблизно таким чином працює система на Заході. Втім, будь які нові правові норми – лише можливість. Чи скористаються нею надалі, залежить від політичних гравців. Відомства можуть порушувати закон, затягуючи підготовку стратегій, або писати для проформи бюрократично-обтічні тексти. А журналісти, замість документів, і далі користуватися «внутрішнім баченням» та емоційною експлуатацією стереотипів на кшталт «чому нацгвардійці не на фронті, а охороняють Верховну Раду?».

Тим не менш, якщо проект Закону «Про національну безпеку» не буде надто «вдосконалений» у парламенті, його ухвалення буде важливим кроком від пострадянського «болота» у напрямі до ефективної держави.

законодавство безпека НАТО