Новий проект закону про столицю від «Слуг» демократичніший, ніж попередній, але все одно шкідливий. Пояснюємо, чим

Первісний варіант законопроекту, внесений «слугами народу», передбачав, по суті, ліквідацію самоврядування в Києві і передачу повного контролю над містом у руки призначеного президентом керівника держадміністрації.

Для його авторів Київ є явно чужим містом, яке треба захопити, а кияни — ворожим населенням, не вартим довіри. Проект 2143 був настільки обурливим, що більшість київських «слуг»-мажоритарників відмовилися його підтримувати і внесли власний альтернативний законопроект. Саме цей законопроект №2143-3 «Про столицю України — місто Київ» і був проголосований Верховною Радою в першому читанні

І хоча порівняно з першим законопроектом альтернативний є демократичнішим, все ж і він спричинив критику з боку як київської влади, так і всіх парламентських партій, крім правлячої. У підсумку, проект прийнятий за основу 244 голосами, 236 з яких — голоси «слуг народу». Правляча партія має достатньо депутатів, щоб ухвалити закон і в цілому, незважаючи на думку опозиції, київської мерії чи застереження експертів.

Чому такий розвиток подій зашкодить киянам і всій країні?

1. ВТРУЧАННЯ В ПОВНОВАЖЕННЯ МІСТА З УПРАВЛІННЯ РАЙОНАМИ

Згідно зі статтею 4 законопроекту «Систему адміністративно-територіального устрою міста Києва складає десять районів в місті Києві».

Для чого парламенту визначати, скільки районів є у місті? Скажімо, раніше в Києві було 14 районів, які дуже різнилися за площею й кількістю населення, але в 2001 році Київрада поділила місто на 10 районів, які існують досі. У статті 140 Конституції України визначено «Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад». Чим кияни гірші за харків’ян, львів’ян чи дніпрян і чому б не дати їм самим вирішувати, скільки і яких районів має бути в їхньому місті?

Щоправда, у цій же статті 4 законопроекту сказано, що «Рішення про створення, найменування, перетворення, ліквідацію та встановлення меж районів у місті Києві приймається Київською міською радою з урахуванням історичних, культурних, соціально-економічних, природних та інших особливостей цих територій».

Але як співвідносяться ці дві норми? Райони можна створювати і ліквідовувати, міняти їх межі, але щоб їх було завжди 10? Чи що мали на увазі автори, вписуючи в законопроект такі суперечливі норми?

Більше того, в цій же статі 4 міститься ще більш дивне положення: «У разі наявності відповідних районних у місті Києві рад, рішення Київської міської ради про встановлення меж районів в місті Києві приймається за їх поданням». Тобто, якщо в столиці існуватимуть райради, вони можуть легко заблокувати будь-які рішення щодо зміни меж районів, хоча за Конституцією це справа міської, а не районних рад.

До речі, про самі райради. Законопроект з якоїсь речі докладно регулює питання, як мають районні ради створюватися, скільки в них має бути депутатів тощо, хоча вони вже врегульовані законами про місцеве самоврядування і про місцеві вибори для всієї країни. Знову ж таки, чому б Київраді, як це робить будь-яка інша міськрада в Україні, самостійно не вирішувати, мають бути районні ради у місті чи ні? Можливо, якесь скликання Київради вважатиме, що районні ради потрібні, а через 5 чи 10 років життя покаже, що краще обходитися без них, або навпаки. Для чого парламенту втручатися в це питання, яке належить вирішувати суто територіальній громаді Києва.

До речі, автори законопроекту розмивають поняття міського самоврядування. За Конституцією місцеве самоврядування є саме правом громад міст, сіл та селищ. Натомість законопроект 2143-3 вводить в систему самоврядування у Києві «територіальні громади районів у місті Києві», хоча ідея «громад у громаді» є неприродною і шкідливою. Територіальна громада — це спільнота людей зі своєю територією, майном, повноваженнями, і вважати, що на тій самій території одночасно існують різні територіальні громади — це профанація ідеї місцевого самоврядування і закладення штучного конфлікту.

Виникає питання: навіщо автори законопроекту намагаються для Києва визначити інші правила гри, ніж ті, що існують у решті міст України? Конституція, звичайно, передбачає, що особливості місцевого самоврядування у Києві визначаються окремим законом (через, що власне, й існує закон про столицю). Але норма ця пов’язана з тим, що Київ є столицею, містом і регіоном водночас, і подібно до областей, має державну адміністрацію. Власне, до врахування цих особливостей Києва і мав би зводитися закон про столицю. Натомість законопроект 2143-3 по суті, творить якесь окреме правове поле суто для одного, хай і найбільшого, українського міста.

2. ОКРЕМІ ПРАВИЛА ДЛЯ ОДНОГО МІСТА — КРОК ДО ФЕДЕРАЛІЗАЦІЇ УКРАЇНИ

Законопроект пропонує безліч речей у Києві регулювати інакше, ніж вони регулюються в Україні в цілому. Наприклад, усі депутати місцевих рад виконують свої обов’язки на громадських засадах, не полишаючи основної роботи. Натомість депутати Київради працюватимуть на постійній основі, отримуватимуть зарплату і матимуть статус посадових осіб місцевого самоврядування.

Виконавчим органом Київради буде не виконавчий комітет, як у решті міст, а магістрат. Апеляцію до історичної назви можна зрозуміти, адже в часи Магдебурзького права у Києві був міський магістрат. Але ж не лише в Києві, але й у Львові, Луцьку, Чернігові та десятках інших українських міст. Тож якщо є бажання відмовитися від назви «виконавчий комітет» як радянської спадщини, то чому б не запровадити назву «магістрат» для виконавчих органів усіх міст, а не лише Києва? Або ж замість іншомовного «магістрату» — українське слово «управа». Або просто дозволити законом про самоврядування називати кожній громаді виконавчий орган як завгодно. Але — має бути єдиний підхід, єдине правове поле в усій країні. Бо Україна — унітарна держава, а підходи, запропоновані авторами нового закону про столицю — ні що інше, як повзуча федералізація.

І справа не лише в назві. Принципи формування і діяльності Київського магістрату відрізняються від правил, що діють для виконкомів решти міських рад.

Інший приклад: законопроект надає право Київському міському голови ініціювати і підписувати міжнародні договори, що стосуються життя міста. Тоді як закон «Про міжнародні договори України» передбачає, що такі договори можуть укладати президент, уряд, міністерства та інші державні органи, але аж ніяк не органи самоврядування.

Встановлюються окремі, відмінні від решти України, правила скликання сесій міської Ради. Наприклад, за певних обставин третина депутатів Київради може самостійно ініціювати і провести сесію навіть за відсутності міського голови і секретаря ради.

Зовсім іншу роль, ніж у решті міст, відіграє головний архітектор. Цій посаді в законі присвячено кілька статей.

Законопроект передбачає ухвалення органами самоврядування у Києві різних документів, природа і сенс яких не зовсім зрозумілі. Наприклад, «Положення про заходи щодо належного використання майна територіальної громади міста Києва». Чому для цих «заходів» недостатньо звичайних законів України і рішень Київради? Як решта міст обходяться без «Положень про заходи»?

Вносяться зміни до Земельного та Водного Кодексів, які передбачають відповідно зміну цільового призначення земельних ділянок магістратом без рішення Київради і встановлення в місті окремих правил судноплавства. Судіть самі, на що це більше схоже — на врахування особливостей столичного статусу чи на повзучу федералізацію.

3. НЕВИПРАВДАНА ДЕТАЛІЗАЦІЯ

Законопроект про столицю не лише не запроваджує окремі правові норми для Києва у багатьох галузях, але й без видимої причини надзвичайно ці норми деталізує.

Наприклад, ціла стаття присвячена званням «Почесний громадянин Києва» та «Амбасадор Києва». Перераховуються назви стратегічних документів розвитку Києва, таких як Стратегія сталого розвитку міста, Концепція інтегрованого розвитку району в місті Києві тощо. Законопроект описує інформаційні системи «Зелений кадастр міста Києва», «Транспортна модель міста Києва» тощо.

Зовсім незрозуміло, нащо вписувати в закон ось такі норми:

«У кожному районі міста Києва за рішенням районної у місті Києві ради може створюватися Ратуша.

Ратуша — це окрема будівля, що є місцем розташування органів місцевого самоврядування відповідного району у місті Києві, інших органів, які їм підпорядковані.

Ратуша є центром надання соціальних, адміністративних та інших послуг».

А без того, щоб записувати це в закон, що заважатиме Київраді чи органам районного рівня створювати такі «Ратуші»?

Або окрема стаття 48 «Інвентаризація деревної рослинності» (!) Що заважає інвентаризувати її в межах чинного законодавства? І які такі особливі правила поводження з деревами потрібні Києву, але не потрібні решті міст України? До речі, в цій статті автори законопроекту дописалися до того, що «шкода завдана деревній рослинності, яка була виявлена під час щорічної інвентаризації, відшкодовується місту Києву балансоутримувачем деревної рослинності». Це відверто суперечить нормам Цивільного Кодексу, який визначає, що шкода відшкодовується тим, хто її заподіяв. Відчуйте різницю.

Найкраще, що могли б зробити автори законопроекту чи профільний комітет — просто вилучити всі статті чи цілі розділи, де йдеться про речі, які не мають регулюватися законом про столицю. Тому що вони або врегульовані іншими законами, або можуть регулюватися рішеннями Київради чи Статутом територіальної громади міста. Втручання парламенту і фіксація всіх цих деталей у законі є відверто абсурдною.

До речі, в законопроекті для чогось ускладнено і процедуру ухвалення Статуту міста та змін для нього. Мало того, що навіть для ініціювання ухвалення Статуту чи змін до нього потрібна петиція 20 тисяч киян, бажання міського голови чи третини депутатів Київради або третини райрад, так ще й ухвалити рішення про Статут чи зміни до нього можна лише після схвалення більшістю районних рад. А якщо райрад не буде, що тоді?

4. ПРАВО КМДА ЗУПИНЯТИ РІШЕННЯ САМОВРЯДУВАННЯ

Законопроект передбачає розділення посад міського голови і голови Київської міської державної адміністрації. Міський голова обирається киянами на прямих виборах, очолює Київраду і магістрат, але не має стосунку до КМДА. Головою КМДА президент призначатиме вже не міського голову, як зараз, а будь-яку особу, кандидатуру якої подасть уряд. При цьому з появою магістрату КМДА втратить свої функції виконавчого органу Київради і матиме переважно контрольні функції.

Загалом така схема має сенс і нагадує розподіл повноважень між префектами і органами самоврядування, запропонований у 2015 році в змінах до Конституції від Порошенка і наново запропонований нещодавно вже командою Зеленського. Питання лише в тому, щоб контроль за законністю дій самоврядування не переріс у втручання і перешкоджання міській владі з боку КМДА.

А якраз така загроза в законопроекті є. Законопроект надає голові КМДА право не лише вносити приписи про скасування чи зміну незаконних рішень органів самоврядування, але й безпосередньо їх зупиняти:

«Протест голови Київської міської державної адміністрації є письмовим документом, яким зупиняється дія акта органу місцевого самоврядування, окрім індивідуального акта, з підстав його невідповідності Конституції та (або) законам України. Протест повинен містити посилання на конкретні норми, які було порушено, порушують, чи будуть порушені актом органу місцевого самоврядування». «Зупинення дії акта посадової особи чи органу місцевого самоврядування має наслідком одночасне зупинення будь-яких дій, спрямованих на державну реєстрацію такого акта, а також його реалізацію, впровадження, виконання або здійснення будь-яких, визначених цим актом повноважень».

І хоча проект містить запобіжники, покликані не допустити зловживань з боку голови КМДА (у т.ч. автоматичне відновлення опротестованого акту самоврядування, якщо за 5 робочих днів його не зупинив суд), все ж у разі конфліктних стосунків між державною і міською владою в столиці голова КМДА зможе добряче перешкоджати виконанню рішень Київради. Особливо якщо знайде спільну мову з судом.

5. ОКРЕМА ВИБОРЧА СИСТЕМА

Законопроект 2143-3 запроваджує для Києва окрему виборчу систему, відмінну від виборчої системи, шо діє по всій країні. Навіть дві окремих системи — одну для виборів до Київради, іншу — для виборів до райрад.

Депутатів Київради (їх буде 80) пропонується обирати за відкритими партійними списками в десяти багатомандатних округах. Мандати отримають партії, що здолають бар’єр 5%, причому виборці зможуть самостійно впливати на те, які саме кандидати зі списку будуть обрані. Загалом ця система прогресивна, але чому б її не запровадити по всій країні? Саме таку систему і для парламентських, і для місцевих виборів (принаймні у великих містах) пропонував Виборчий кодекс, але президент Зеленський наклав на нього вето.

Депутатів райрад пропонується обрати у двомандатних мажоритарних округах — кожна партія висуває одного кандидата на округ, можливе також самовисування. Депутатами стають ті, хто посяде перші два місця в окрузі. Таким чином жодна партія не може отримати одноосібну більшість. Знову ж таки, ідея непогана, але чому вона запроваджується лише в одному місті і чому закон про столицю має регулювати процедуру проведення виборів?

При цьому процедурні норми, які стосуються виборів, місцями нагадують швидше белетристику, ніж законодавчі норми. Ось яскравий приклад: «Голоси виборців, які не забезпечили партії конкретний депутатський мандат на багатомандатних округах, переходять до загальноміської скарбнички партії». Що таке «конкретний» мандат і «скарбничка партії» і як «голоси переходять»?

На жаль, таких норм у законопроекті, проголосованому в першому читанні вистачає. Втім, якщо з подібними ляпами комітет до другого читання ймовірно дасть раду, то концептуальний підхід до законопроекту навряд чи буде змінено. Якщо цей проекту ухвалять у близькому до первісного вигляді, на Київ чекають значні зміни, наслідки яких наразі важко передбачити.

закон самоврядування столиця київ