Хто має розпоряджатися землею: місцева влада чи Держкомзем? Про бійку нардепів, законодавчий процес та корупцію
Законопроект № 1159. У ЗМІ та соціальних мережах неабиякий резонанс викликала сутичка народних депутатів Є. Соболєва та В. Івченка (див., наприклад, матеріал на «Українській правді»: «У раді побилися Соболєв та Івченко: через землю»). Часто обговорення зводиться до того, хто з опонентів переміг у своєрідному боксерському поєдинку (тут думки розійшлися). Втім, є і публікації, які стосувалися суті питання, що послужило приводом для бійки – законопроекту № 1159, який передбачає віднесення більшої частини земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів у межах територій сільських, селищних, міських рад, до комунальної власності відповідних територіальних громад (якою розпоряджаються місцеві ради). Зараз цими землями розпоряджаються органи виконавчої влади, у т.ч. органи земельних ресурсів.
Загалом, дискусія по суті звелася здебільшого до відповіді на питання, хто є більш корумпованим – місцеві ради чи державні чиновники. На думку М. Заблоцького (публікація якого «Як «головний анти корупціонер» Єгор Соболєв захищає корупційні схеми (відео)», схоже, і стала безпосередньою причиною бійки), «місцеві ради - виборний колективний орган, ризик корупції на їх рівні явно менший, ніж у призначених в Києві чиновників». З цією думкою не погоджується сам Є. Соболєв. На своїй сторінці у Фейсбук він пояснив, що «[к]олишні риги, які сидять в більшості місцевих рад, із задоволенням роздерибанять державну землю.». Підтримує Є. Соболєва громадська активістка І. Федорів («Бійка Соболєв VS Івченко і законопроект 1159»), яка на підставі низки прикладів на матеріалах м. Ірпінь переконує у тотальній корумпованості місцевих рад, подолати яку не вдасться навіть після виборів.
На мій погляд, об’єктивно встановити, хто є більш корумпованим – чиновники органів земельних ресурсів чи депутати місцевих рад – навряд чи можливо. Можна припустити, що рівень корумпованості перших і других як мінімум співставний. Втім, не можна не погодитися з М. Заблоцьким у тому, що відносно місцевих рад корупційну вертикаль (як в органах земельних ресурсів) вибудувати неможливо. Колегіальність ради як органу, що приймає рішення, створює додаткові ризики (колективна безвідповідальність), проте надає і додаткові гарантії (на колегіальний орган важче впливати). Додаткові гарантії додає і виборність. Демократія – механізм недосконалий, але кращого людство поки що не винайшло.
О. Шалайський («Контратака Соболева»), підтримуючи позицію (і, більш того, дії щодо ініціювання бійки) Є. Соболєва, вважає, що згідно із законодавством голови місцевих рад при розпорядженні землями територіальних громад «можуть робити все, що завгодно». Таке твердження серйозно сприймати не можна, оскільки режим «дозволено лише те, що передбачено» поширюється однаковою мірою і на органи державної влади, і на органи місцевого самоврядування (ст.19 Конституції України).
Таким чином, опоненти закону № 1159, як мінімум, не можуть переконливо пояснити, чим місцеві ради гірше державних чиновників. Навпаки, є певні аргументи на користь зворотного.
Ще більш важливо, на мій погляд, те, що без матеріальної основи місцеве самоврядування неможливе в принципі. Не маючи необхідних ресурсів і важелів, місцеве самоврядування нормально функціонувати просто не може. Безглуздо очікувати, що органи місцевого самоврядування зможуть «вирішувати питання місцевого значення», як це передбачено ст.140 Конституції України, не маючи повноважень щодо земель за межами населених пунктів (населені пункти складають трохи більше 1/10 території України). Взагалі, сама та обставина, що місцеве самоврядування поширюється лише на десяту частину території держави – абсурд.
Загалом, можна обговорювати окремі формулювання законопроекту № 1159, думаю, деякі з них можуть бути покращені. Проте загалом ідея, закладена у законопроекті, є цілком вірною.
Важко звинувачувати сучасне суспільство (чи принаймні його частину), яке з готовністю сприймає будь-які звинувачення у корупціогенності тієї чи іншої законодавчої ініціативи, навіть тоді, коли вони безпідставні. На жаль, наша держава настільки вражене корупцією, що будь-яким звинуваченням подібного роду дуже легко повірити. Але якщо дискусія щодо законопроектів буде зводитися до бійок у кулуарах ради, які, до того ж, започатковує керівник парламентського комітету – нічого хорошого нашу країну не чекає.
Законопроект № 1906. У публікаціях із критикою законопроекту № 1159, на мій погляд, вірно ідентифіковано проблему корупції при розпорядженні державними та комунальними землями. Проте вирішення проблеми авторами не запропоновано. Водночас, воно, як на мене, очевидне, і не пов’язано із тим, ХТО має розпоряджатися землями – слід регулювати те, ЯК здійснюється розпорядження. Зокрема, слід ліквідувати саму можливість безоплатної роздачі державних або комунальних земель.
Якщо коротко, безоплатна приватизація (див. насамперед статті 118, 121 Земельного кодексу України) при бажанні дозволяє надати безоплатно ділянку будь-кому, а при бажанні – не надавати її. Така ситуація – ідеальна для корупції. Щодо більш розгорнутої критики безоплатної приватизації як корупційного механізму, див., наприклад, нашу спільну з А. Ріпенком та А. Мартином статтю.
Пропозиції відмовитися від безоплатної приватизації давно висловлюються у правовій літературі. Існують і відповідні законопроекти, від радикального (розробленого автором цього допису) до порівняно поміркованих. Однією із перших спроб відмовитися від безоплатної приватизації в існуючому вигляді був проект закону «Про внесення змін до Земельного кодексу України» (щодо запобігання корупційним діянням та хабарництву у сфері земельних відносин) (реєстр. № 2517 від 20.05.2008 р.), який, попри низку зауважень, ще тоді отримав в цілому позитивний висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України.
До Верховної Ради України поточного скликання також внесений законопроект, який, серед іншого, передбачає відмову від безоплатної приватизації в існуючому вигляді: проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання корупції у сфері земельних відносин (р.н. 1906 від 02.02.2015). У розробці цього законопроекту брав участь і я та ще низка колег (акад. Л.Я. Новаковський, С.Б. Біленко, А.Г. Мартин). Втім, законопроект було відкликано навіть без консультацій з розробниками. Скоріш за все, це сталося внаслідок того, що законопроект було піддано різкій, і, як на мене, необґрунтованій критиці в низці електронних ЗМІ. Хоча критика не стосувалася (поки що) ідеї відмови від безоплатної приватизації, проти не неї слід відповісти по суті.
Так, 07.02.2015 в низці електронних ЗМІ з’явилася публікація «Тупі, тупі та ще тупіші» (автор Максим Левада). На думку автора (яка була висловлена, як можна зрозуміти з назви, достатньо різко і безапеляційно), виключення з Земельного кодексу України норм про погодження питань зміни цільового призначення, відведення земельних ділянок історико-культурного, призначення та приватизації призведе до скасування «ледь не останнього інструменту охорони пам’яток». Такі закиди вважаю безпідставними. Детальна аргументація (буквально по кожному абзацу публікації п. Левади) наведена мною тут. Проте шансу озвучити свої аргументи я та інші розробники не отримали. Народні депутати пішли шляхом найменшого спротиву і відкликали законопроект.
Такий підхід для мене видається неприйнятним. Якщо ставити мету реформування українського суспільства, у т.ч. земельних відносин, гострі питання необхідно обговорювати відкрито і фахово. Інакше Україна ще довго продовжуватиме борсатися в неефективному правовому регулюванні радянського типу.
Як фахівцю у сфері земельного права, мені боляче бачити, як будь-які спроби реформ в земельній сфері зазнають невдачі, зіткнувшись з огульною критикою дилетантів та популізмом політиків. У той же час, непродумані й низькоякісні популістські ініціативи, на жаль, проходять «на ура».
П.С. Заздалегідь погоджуюся з тим, що я «проплачений автор», «дерибанник» і, загалом, «ворог людства». Закликаю обговорювати не мою скромну особистість, а питання реформування земельних відносин по суті, зокрема, зміст законопроектів.
Мірошниченко А.М.
д.ю.н., проф., зав. кафедри земельного та аграрного права
юридичного факультету
КНУ імені Тараса Шевченка
mirosh@univ.kiev.ua
