Усе прозоро. Грузинські реформатори - про зміни в держзакупівлях України
"Ви взагалі розумієте, що за масштабами змін - це складніше, ніж прогнати Януковича? Ви ж хочете систему поміняти", - говорили активістам проекту "Prozorro" їх авторитетні колеги. Але група айтішників, експертів, підприємців, все ж, вирішила спробувати змінити абсолютно корумповану систему державних закупівель, щоб зробити її прозорою.
Галина Титиш, Правда життя
После несколько месяцев коллективного брейншторминга, многочасовых встреч по вечерам для обсуждения концепции и способов реформирования, им удалось запустить пилотный проект.
Сегодня через систему электронных торгов Prozorro проводят допороговые торги (закупка товаров и услуг на сумму до 100 тысяч гривен и работ до 1 миллиона гривен – УП) большинство министерств. И даже Минфин о присоединении до электронных торгов на своем Facebook пишет со словами "очень приятно сообщать такие новости".
"У нас была конкуренция за то, кто первым проведет торги. Это хотели сделать и Минюст, и ГУД, и Енергоатом, поэтому я считаю, что все они были первыми", – рассказывает Андрей Кучеренко, один из координаторов Prozorro.
Андрей работает в международной аудиторской компании Ernst&Young, которая прочего, помогает "Волонтерскому десанту" в Минобороны.
К слову, МО – один из самых активных пользователей Prozorro и абсолютный лидер по объемам закупок в гривнах. Недавно МО получило официальное "добро" от премьера на эксперимент: разрешение проводить не только допороговые торги, но и переговорные процедуры – прозрачно в электронном виде.
До этих нововведений процедура выглядела следующим образом: министерство по своему усмотрению определяет потенциальных заказчиков и приглашает на переговоры. Сами переговоры проходят в закрытом режиме.
"Считается, что те переговорщики, которые проводят переговоры, держат все в тайне. Но каким-то образом те, кто приходит в конце, осведомлены о цене предшественников. Происходят манипуляции, за которыми в ручном режиме очень трудно следить. Электронная процедура тотально меняет правила игры", – поясняет Андрей, не скрывая своей радости.
Сама система Prozorro работает так.
К центральной базе данных аукционов подключены электронные площадки. Госструктура размещает объявление о закупке на какой-то одной из площадок, при этом информация становится видимой для всех подключенных к системе площадок (сейчас их три, еще 5 в процессе подключения – УП).
Всем пользователям доступны условия закупки, каждый решает сам, стоит ли участвовать в тендере или нет. При участии в аукционе они видят только цены и условия конкурентов, без названий.
После завершения аукциона, заказчик анализирует предложение с самой низкой ценой и выполняет проверку, соответствует ли оно условиям закупки. Если да – объявляет ее победителем, если нет – отклоняет предложение с объяснением причин и берет для анализа следующее.
Только после этого проходит проверка документов компании, выигравшей тендер и подписание контракта.
То есть, используется так называемый принцип self-declaration – для участия в аукционе не нужно добывать множество справок, необходимо лишь заплатить 175 гривен за участие, причем, только в тех случаях, когда планируется закупка на сумму более 35 тысяч гривен.
Эта сумма и является заработком электронных площадок от торгов. По задумке, именно она и мотивирует их привлекать к аукционам как можно больше участников, а конкуренция позволяет понизить цену на торгах.
Новая система возвращает доверие бизнеса к тому, что можно просто поучаствовать в государственном тендере и выиграть. Раньше это было почти немыслимо.
Все это – дело рук большого количества активистов-волонтеров, и активной поддержки Дмитрия Шимкива (это он придумал, как использовать систему без волокиты с законопроектами, апробируя ее на допороговых торгах).
На разных этапах работы над проектом было вовлечено около 200 человек, 50 из них смело можно называть ядром.
Один из ключевых участников инициативы – Александр Стародубцев сегодня работает в Министерстве экономики и продвигает реформу уже изнутри.
Кристина Гуцалова, представитель торгового портала Fabrikant.ua, отвечает не только за коммуникацию Prozorro со СМИ, но и выдерживает десятки телефонных звонков от чиновников министерств, которые только начинают осваивать новую систему. Наталья Абесадзе курирует юридические вопросы, которых постоянно возникает немало.
А двое грузинских экспертов, которые консультировали на всех этапах создания Prozorro, до сих пор помогают ее совершенствовать.
Тато Уржумелашвили возглавлял грузинское Агентство государственных закупок (АГС) во время его реформирования в 2010 году.
Вместе с коллегой Давидом Маргания из АГС они в 2012-м получили награду ООН United Nations Public Service Award в номинации "Предупреждение и борьба с коррупцией в государственном управлении".
Теперь авторитетные эксперты помогают другим странам побороть коррупцию в госзакупках. Шутя, говорят, что после Украины возьмутся за Россию.
А если серьезно – то постоянно восхищаются украинскими волонтерами и активистами. Именно их участие и энергия позволили стране получить прогрессивную систему (так говорят грузины) совершенно бесплатно для государства. Как поясняют Тато и Давид, у нашей страны "жизнеспособная архитектура Prozorro".
Если бы государство решило само, "сверху" создать такую систему, оно вряд ли бы имело такую поддержку общественности и бизнеса.
"А в нынешней архитектуре реформы у электронных площадок появился реальный интерес, чтобы принять участие в этой реформе. Интерес материализуется в тех высококвалифицированных разработчиках, аналитиках, архитекторах системы, юристах, которые во всем этом принимали участие", – говорят они.
Все участники проекта написали официальный отказ от авторских прав на систему, а Transparency International стала юридическим собственником этого пилотного проекта до момента передачи его государству.
До этого именно Transparency International будет гарантом полного отсутствия коррупционных схем в Prozorro.
ВСЕ ВИДЯТ ВСЁ
Тато Уржумелашвилли: Мы начали реформы в Грузии в 2010 году.
Тогда в системе госзакупок самой большой проблемой было не качество поставляемых товаров (хотя и это проблема), не поздние платежи – а коррупция.
Бендукидзе говорил: "Если у вас на полу лежит больной, у которого из раны хлещет кровь, но у него может быть еще больной зуб или диабет, – в первую очередь, надо остановить кровотечение".
Поэтому все решения были заточены, в первую очередь, на преодоление системной коррупции. А отсюда главный слоган грузинской системы, который полностью был применен в Украине при создании "Prozorro", – "Все видят всё".
Абсолютно открытая система – гарантия того, что чиновник не сможет спрятать какую-то закупку в надежде на то, что в большом массиве эта информация потеряется.
Например, в маленькой стране, коей является Грузия, в агентстве госзакупок хранилось около 15 миллионов копий различных документов, связанных с госзакупками за последние пять-шесть лет.
Поэтому главной целью грузинской системы и главным инструментом была полная супероткрытость, которая, в принципе, не характерна для систем госзакупок в мире.
Если вы посмотрите ТОП 30-50 развитых стран, – как правило, они не полностью открывают информацию, особенно если она касается решений тендерной комиссии, протоколов заседаний, а также предложения, которые поданы поставщиками.
В Грузии это все открылось.
О ТЕМПАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Тато: Реформа проводилась в очень быстром режиме: началась в январе 2010 года и к концу того же года полностью переведена на электронную, а бумажная система госзакупок была отменена.
Почему так быстро? Мы посчитали, сколько стоит каждый день пропущенной реформы. Опыт других стран, которые ввели электронные закупки, свидетельствует о минимум 10% экономии средств, выделяющихся из бюджета на госзакупки. Для Грузии это где-то полмиллиона долларов в год.
В Украине эта сумма, конечно, гораздо больше. Мы говорим оппонентам: "Давайте делать быстро, потому что Украина теряет на госзакупках столько же, сколько и на войне".
Скорость реформы здесь играет очень большую роль. И говорить, "давайте потихоньку, чтобы дров не наломать" – это несерьезно. Потому что дрова ломаются – а деньги, даже нельзя сказать, что улетучиваются, а уходят в конкретные карманы.
Нужно просто честно признаться, какая самая главная болезнь у страны – и потом срочно начинать лечить эту болезнь. А в Украине это точно коррупция.
Все исследования, проводившиеся и независимыми экспертами, и международными организациями, указывают, что уровень коррупции в системе госзакупок – один из самых высоких.
Независимый опрос компаний, участвующих в госзакупках, показал, насколько часто им приходится давать взятку. В случае с Грузией это был 1%, в случае с Эстонией – 0%, в случае с восточноевропейскими странами – 20-30%, а в Украине – почти 99%. То есть, это уже фатальная система.
Давид Маргания: Мы всегда говорим: это не лучшее решение, это рабочие решения, которые потом изменяются. "Prozorro" есть первое: быстрое и эффективное решение.
Тато: "Prozorro", как реформа, не имеет альтернативы. Был вакуум, который заполнялся тем, что люди говорили "давайте не спешить".
Например, Польша три года пишет стратегию реформирования системы электронных закупок. Потом у них в плане – год на осмысление того, что они написали за три года, и потом написание технического задания.
С одной стороны, это кажется очень академичным и правильным. Но долго рассуждать о теории закупок, о соответствии международным стандартам – очень дорогое удовольствие. Оно для тех стран, которые, скорее всего, не имеют тех проблем, которые имеет Украина.
Команда "Prozorro" настаивает, что реформу надо делать быстро, пока есть окно возможностей. Потому что сегодня эта возможность есть, а завтра ситуация изменится в какую-то другую сторону.
ГРУЗИНСКИЙ ОПЫТ. КАК ЭТО РАБОТАЕТ В ГРУЗИИ
Тато: У нас в стране все полномочия всех госзакупок сосредоточены в Агентстве государственных закупок. Это отдельное независимое юридическое лицо публичного права – то есть, оно не подчиняется никому.
Председатель назначается и освобождается премьер-министром.
Агентство финансово независимо: имеет полномочия как в сфере разработки подзаконных актов, так и в сфере разрешения споров – то есть, выполняет ту же роль, что и АМКУ здесь. Агентство также проводит мониторинг соответствия действий заказчиков, имеет функции мониторинга.
Система государственная, одноплатформенная, разработана средствами агентства: так называемый in-house product.
В Грузии вообще закон о госзакупках распространяется на все закупки. У нас нет "до порога" и "выше порога" – есть закупки, на которые, например, распространяется обязательство тендера и на которые не распространяется.
Тендерный порог в Грузии очень маленький: если закупка свыше 2 тысяч долларов, вы обязаны проводить электронный тендер, ниже 2 тысяч – прямая закупка. Есть отдельные модули для прямых закупок, которые не являются тендерами.
Тато Уржумелашвили возглавлял грузинское Агентство государственных закупок (АГС) во время его реформирования в 2010 году. Фото предоставлено Тато Уржумелашвили
Абсолютно все 100% государственных расходов доступны системе. Даже контракт на 2 доллара – он все равно в системе, его можно видеть.
Например, когда чиновник в качестве представительских расходов ведет гостей в ресторан. В системе можно посмотреть, что они кушали. И тогда может возникнуть дискуссия, почему они на 4-х человек съели целых двух баранов.
Принимая во внимание более активную гражданскую позицию в Украине, здесь такая открытость будет работать намного эффективней, чем в Грузии.
КТО И КАК ДВИГАЛ РЕФОРМУ В ГРУЗИИ И УКРАИНЕ
Тато: Это была четко выраженная политическая воля того реформаторского правительства – у нас был карт-бланш на проведение реформ. Если весь правительственный аппарат работает на реформу, она становится технической задачей.
А техническая задача решаема. Это точно показала и украинская модель реформы.
Техническая часть реформы прошла довольно-таки быстро, хотя и не безболезненно: понадобилось около 9 месяцев – от возникновения идеи, концепции системы до реализации пилотного продукта, который запущен с февраля этого года.
То есть, техническая часть более легкая, чем политическая.
В Украине этой политической воли или явно не хватало, или вообще не было. Были разговоры, но не было реальных движений.
Обычно страна, которая хочет реформировать свою систему, идет к донорам и смотрит, кто ей может помочь. Где-то на горизонте всегда есть несколько стран или организаций, которые предлагают помощь. И, в первую очередь, тут вспоминается пример Южной Кореи.
Эта страна в сфере электронных госзакупок считается таким себе benchmark, куда смотрят все страны. У них давно очень хорошая зрелая система, они прилагают очень много усилий, чтобы ее вывести на международный уровень. В нескольких странах прошло или идет внедрение этой системы. Но весь этот проект стоит от 4 до 10 миллионов долларов.
Возьмем украинскую модель. Для государства Украина это стоило ноль. Это также стоило ноль донорам.
Этот краудсорсинг и краудфандинг позволил сделать в Украине очень быстро и на высоком качественном уровне то, на что другие страны тратят миллионы и годы.
Мы всегда подчеркиваем, что Украина богата мощным гражданским движением. Это уникально. Человек может работать на энтузиазме пару недель или пару месяцев. Но уже больше года люди работают практически на износ...
Есть много сфер, где люди хотят приложить усилия, и прилагают – но в силу того, что там какие-то процессы не выстроены правильно, кто-то просто уходит.
А в Prozorro архитектура системы выстроена очень правильно. И волонтерские усилия находят выход или результат в виде конкретного продукта, а не просто сотрясания воздуха.
ЛИЧНОСТНЫЙ ФАКТОР И СИСТЕМНАЯ КОРРУПЦИЯ
Тато: Важно создать систему, где сведен к минимуму фактор личного влияния.
В Грузии раньше на бытовом уровне коррупция не порицалась, даже наоборот – как не помочь другу детства, не отдать контракт своему родственнику? И другие думают: "Ему повезло, он куда-то попал, у него хорошие знакомые".
Это человеческий фактор, который морально очень сильно действует.
Так вот: мы считаем, что в Грузии было труднее, потому что Украина – не такая маленькая страна, и нельзя сказать, что все всё знают.
Конечно, система госзакупок – не отдельный остров, чтобы здесь можно было что-то решить, а в других сферах экономики все было по-старому. Если, например, гаишник берет взятки, таможенник берет взятки, то, скорее всего, и госзаказчик берет.
Но все равно, можно создать такую систему, где будет гораздо меньше соблазнов и гораздо меньше возможностей быть коррумпированным.
Возьмем, например, объявление тендера.
В Украине так: мы хотим купить, допустим, компьютеры, но не говорим, какой у нас бюджет. Эту информацию знает сам заказчик, его бухгалтер, финансист и специалист по госзакупкам. И эта информация настолько интересна для потенциальных поставщиков, что они за неё готовы поделиться определенными денежными знаками.
Поэтому когда мы закрыли информацию о бюджете закупки – она приобрела коррупционную ценность, ею можно торговать.
Чиновник, владеющий этой информацией, находится в трудном положении. Он, во-первых, имеет соблазн, что если продать эту информацию, то можно что-то получить, тем более, люди нуждаются в этой информации. И второе: он находится всегда под подозрением. Может быть, он и честный человек, но все думают: "А, это тот, который знает, он всегда продает эту информацию".
Поэтому открытость очень важна – мы уменьшаем соблазн для чиновников.
То же самое касается, например, решения об определении победителя.
Обычно оценивают несколько компаний вместе. Например, зашли на тендер три участника, мы их всех троих по отдельности оцениваем. Тогда, в принципе, есть техническая и теоретическая возможность написать "своему" человеку побольше очков, чтобы вывести его на первое место, несмотря на то, что у него цена может быть гораздо выше. Это тоже определенный соблазн.
То есть, сама система дает чиновнику возможность принять субъективное решение, действуя формально в рамках закона – и никто ему не может сказать "почему ты так сделал", потому что он это может делать.
Грузинская система предполагает последовательную оценку предложений.
Когда тендер заканчивается, система сама ранжирует предложения по цене и предлагает заказчику оценивать не всех сразу – а по отдельности, согласно предварительно прописанной логике.
Оцениваем предложение с лучшей ценой и на соответствие требованиям заказчика: если лучшая цена полностью соответствует требованиям – значит, это и есть то, что ему надо. И он выбирает ее как победителя, а остальные даже не рассматривает. Возможность провести "своего человека" резко падает.
Кстати, в Prozorro пока что не реализована опция обжалования действий тендерной комиссии. Но она обязательно будет.
Все это вместе работает на то, чтобы человек просто технически не смог принять субъективное решение.
КТО И КАК ЗАРАБАТЫВАЕТ В ЭТОЙ СИСТЕМЕ
Тато: В госзакупках два основных подхода к созданию системы: это или моноплатформенная, или гибридная система. И внутри, конечно, есть еще различия.
В Грузии была первая модель, которую мы сами разработали, сами оперировали, и в ней была применена модель самофинансирования – то есть, поставщики, принимая участие в тендере, платили 30 долларов за подачу предложения.
Плюс к этому, в бумажных схемах почти всех стран, включая Украину и ЕС, обычно требуется подача квалификационных документов на ранних этапах процедуры.
Например, справка из госорганов, из реестра судов, из налоговой, МВД – эти справки должны собирать все поставщики и вместе со своим предложением подавать заказчику. Это требует и времени, и денег. И это косвенные затраты, которые несет поставщик при участии в тендере.
В украинской системе, как и в Грузии, мы подошли к этому немножко по-другому: применили так называемый self-declaration. То есть, компания, участвующая в тендере, не бегает и не тратит денег на справки. Она просто декларирует, что "я соответствую всем вашим квалификационным требованиям".
Андрей Кучеренко, один из координаторов Prozorro
А когда заказчик определяет технического победителя – вот у этого победителя уже требуют принести документы. Это тоже экономит и время, и деньги поставщиков.
Это все сработало на то, что система хорошо функционирует. И эти деньги – 30 долларов – и есть основа бюджета агентства.
Система полностью электронная, то есть, нет бумажных процедур, только электронные тендера. И, опять-таки, исходя из необходимости создания простой и понятной системы, мы отказались от многих теоретических процедур, которые встречаются в законах.
Логика системы основана на том, что чем больше поставщиков зайдет в систему, тем больше будет конкуренция, тем больше будет доход у агентства госзакупок. Тем более, агентство заинтересовано в поднятии конкуренции. Это есть также и прямая обязанность агентства согласно закону – способствовать открытости системы, повышению конкуренции.
Поэтому там нет конфликта интересов, система очень хорошо работает. Агентство старается максимально разнообразить сервисы, чтобы получить больше прибыли и, исходя из полученных доходов, выдавать бонусы и премии своим сотрудникам.
Украинская модель гибридизации системы предполагает, что там есть и государственный интерес в лице центральной базы данных и модуля системы, и частный интерес в лице фронт-офиса, который представлен электронными площадками.
Площадки заинтересованы, чтобы на тендеры заходили как можно больше поставщиков. Чисто технически они заинтересованы больше в конкуренции, чем в отсутствии конкуренции.
Ведь обычно, какая бывает проблема: объявить такой тендер, чтобы один твой человек зашел туда, спокойненько выиграл, и чтобы другие туда не сунулись. А здесь, наоборот – вся система построена на том, чтобы туда заходило как можно больше участников.
Площадки сами, когда объявляются тендера, ищут поставщиков, приглашают, звонят на телефоны – прилагают все силы, чтобы привлечь побольше компаний.
Давид Маргания вместе з Тато Уржумелашвили реформировал систему госзакупок в Грузии
А это и есть главная цель. Если есть открытая система и открытая конкуренция, сама эта конкуренция все урегулирует – и спорные вопросы, и вопросы обжалования, вопросы качества.
В принципе, конкуренция – универсальный ключ в этом вопросе.
Чем больше компетентных и квалифицированных поставщиков будет привлечено к торгам, тем лучше станет результат торгов. Это гибридное решение, конечно, гораздо лучше, чем грузинское.
Мы считаем, что украинская модель в мире госзакупок даже с этой начальной системой уже находится на передовых позициях.
В Португалии, например, полугибридная система. Правительство проводит тендер на услуги электронной площадки, которая в обязательном порядке будет обслуживать обязательных заказчиков – центральные органы власти.
Они выбирают эту площадку через тендер. И выигравший тендер провайдер в течение пяти лет предоставляет эту систему и получает деньги – как от государства, так и определенную сумму от каждого заказчика, который является подписчиком этой системы.
В других странах, например, есть возможность, когда сама система зарабатывает.
Иногда так же, как в Грузии – на подаче предложений. Некоторые системы зарабатывают на проценте от контракта, заключенного с победителем. Это, скорее, применяется при так называемых рамочных контрактах, когда государство проводит один рамочный тендер для установления цены на распространенные продукты, такие как компьютеры, техника, бумага, канцтовары, бензин, юридические услуги, охранные услуги.
В таких случаях тот, с кем заключается рамочный контракт, платит процент от контракта системе. В Португалии это варьируется от 0,3% до 2% от суммы контракта.
Есть схемы, когда платят и заказчики за публикацию, и поставщики за подачу...
То есть, очень много разных схем. Одна из схем должна бы быть применена в Украине.
На сегодняшний день пользование системой через "Вестник" – условно-бесплатное. Закон говорит, что поставщик бесплатно работает, заказчик тоже бесплатно работает. Но, на самом деле, почему я называю это "условно-бесплатно"? Потому что система не может питаться воздухом.
Если она получает деньги от бюджета, это означает, что она зависима от бюджета. Если бюджет состоит из денег налогоплательщиков – получается, что все налогоплательщики платят вместо поставщика и вместо заказчика.
Давид: Чтобы он победил в тендере и заработал деньги.
Тато: Госзакупки – это же, по большому счету, не благотворительность. Компании приходят сюда, чтобы зарабатывать деньги.
Почему налогоплательщик должен платить деньги, чтобы компания зарабатывала деньги? Почему бы этой компании самой не заплатить за сервис, который дает возможность заработать деньги? Это гораздо здоровее и логичнее. Система должна быть самофинансируемой.
И как раз идет вопрос о том, кто обеспечит эту самофинансируемость, и кто будет пользоваться доходами – будет ли это государство, или это будет частный сектор в лице площадок.
Как подтверждает пример очень многих стран, уровень государственных сервисов никогда не сравним с уровнем частного сектора. Там гораздо лучше.
Давид: Компании в лице электронных площадок начнут зарабатывать, но красть не смогут.
Тато: Они будут зарабатывать на конкуренции. Конкуренция для госзакупок означает, что из тех 115 миллиардов, которые сегодня украинское правительство расходует очень неэффективно, теряя от 20 до 40% – эти огромные потери снизятся, и какую-то часть этой экономии получат площадки.
Каждый доллар, который они заработают, спасет, наверное, 10 долларов для государства.
Поэтому я бы здесь не искал какие-то подводные камни. Тем более, надо обязательно обеспечить и гарантировать открытость – и в принципе, это и заложено в новую систему. То есть, она не создается под интересы какой-то конкретной площадки или какой-то группы конкретных площадок, что ранее всегда имело место в Украине.
ПИЛОТ И ПРОБЛЕМЫ
Тато: Система развивается на краудфандинге и краудсорсинге. С одной стороны, это классно, потому что ты не зависишь от того, кто тебе дает основные деньги. Поэтому стейкхолдеры этого процесса не зависимы ни от кого. С другой стороны, это предполагает некое ограничение в финансах, которых тратится очень много другими странами.
Для того чтобы система имела возможность автоматически принимать новые площадки, там должна быть некая автоматизированная система тестирования – проверить, соответствует ли площадка техническим требованиям и возможностям этой системы, чтобы она к ней присоединилась и тоже могла работать.
Кристина Гуцалова поясняет чиновникам, как работает система
Сегодня такая проверка происходит в ручном режиме. Добровольцы в течение месяца или даже больше тестируют в ручном режиме систему. И если она проходит тест, то может присоединиться.
Если бы были финансы, можно было бы сделать софт, который делал бы это автоматически и ускорил бы процесс адаптации новых площадок. Да и все сейчас боятся. В течение последних месяцев добавились только три площадки из восьми, которые согласились присоединиться.
Другой риск, присутствующий в этой системе – латентное сопротивление системы. В Украине ее называют очень хорошим словом "гидра". Открыто гидра не сопротивляется, потому что это не модно и не комильфо – сопротивляться реформе. Но латентное сопротивление, саботирование уже может иметь какие-то признаки.
Еще одна проблема, которая здесь есть, – в компетенции. Эта система очень требовательна к знаниям и компетенции вовлеченных людей. Вообще, чем больше коррумпирована система, тем меньше компетентных людей ей требуется.
Коррумпированной системе требуются шустрые люди, которые знают, куда зайти, какие правила, что занести, что вынести. Поэтому коррумпированной системе гораздо важнее инвестировать в знакомства, чем в знания.
Например, сегодня, чтобы объявить тендер и провести закупку в корумпированой системе, нет смысла вообще писать что-то хорошо – и так и ежу понятно, кто победит. Зачем тратить деньги на то, что никому не интересно?
Как только мы убираем коррупцию – на первый план выходят уже открытость и техническое соответствие. Тогда я должен очень хорошо описать, что я хочу купить. Потому что иногда в объявлениях встречается "иди туда, не знаю куда, принеси то, не знаю что". Конечно, вы не получите то, что рассчитываете получить.
Давид: Получите самый дешевый товар на рынке.
Тато: И поставщик тоже должен хорошо описать свое предложение, а потом кто-то должен его хорошо оценить.
Поэтому повышается требование на компетенцию. А этих компетентных людей нет.
Тем более, профессия госзаказчика или специалиста по госзаказам – это не профессия. Все люди здесь (не оскорбляя никого), – не самозванцы, а самоучки.
Давид: Не потому что они плохие...
Тато: Нет каких-то профессиональных требований. Поэтому сразу параллельной реформой уже надо готовить тренинги.
В Грузии мы сделали так: пригласили все тренинг-центры, отозвалось где-то около десяти – и, в конце концов, мы подписали меморандум о намерении с семью из них.
И мы с Давидом обучили их тренеров, просто сказав: "Ребята, у вас появился новый рынок, где-то несколько тысяч человек нуждаются в срочном тренинге, они готовы заплатить – кто 100, кто 200, кто 300 лари. Вот этот рынок сами оцените. Мы, как заинтересованные в том, чтобы этот тренинг быстро передавался, вам бесплатно сделаем тренинг – а потом вы идите и делайте себе бизнес".
Расчет был на то, что компании будут конкурировать между собой, кто-то будет больше и лучше предоставлять курсы, будет нормальный уровень тренингов. Так и получилось.
Поэтому мы думаем, что что-то подобное здесь тоже можно сделать – то есть, работать во всех направлениях. И доноров просить, чтобы они какое-то определенное направление на себя взяли, если правительство изыщет деньги для их переквалификации или переподготовки, и дать возможность бизнесу в этом поучаствовать.
Потому что мы всегда говорим: самый живой и самый нормальный сервис – это тот сервис, на котором другие тоже могут заработать.
Ведь если есть госсервис, на котором бизнес зарабатывает, то бизнес потом защищает, развивает и поддерживает этот госсервис, чтобы тот не захирел. А если госсервис работает только на себя и никем не поддерживается, его очень легко испортить.
Весь расчет на то, чтобы создать такую систему, чтобы люди были кровно заинтересованы в ее функционировании и не дали каким-то нехорошим людям, чиновникам испортить эту систему.
О ПЕРЕДАЧЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВУ И О TRANSPARENCY INTERNATIONAL
Тато: Проект сделало гражданское общество. Для того чтобы системе дать какую-то юридическую значимость, чтобы оживить весь этот процесс, его, конечно, надо было повесить на какой-то проект или существующую организацию.
Самым идеальным вариантом оказался Transparency International – как очень авторитетная международная организация, которой доверяют во всем мире. Поэтому сейчас Transparency International – юридический собственник. Это как бы временное решение.
Давид: Очень странное, кстати.
Тато: ...Не нашли лучшего решения пока. Transparency International – открытая организация, оформлены необходимые меморандумы и документы, которые говорят, что как только государство назовет ту структуру, которой нужно передать, Transparency сразу же передаст.
Тут существует также законодательство об авторских правах, которое говорит, что даже если это open source – а "Prozorro" это open source, – все равно разработчик должен отказаться от своих прав.
И такие документы тоже существуют: все вовлеченные в разработку "Prozorro" отказываются от своих прав в пользу государства.
Сейчас, опять-таки, речь идет о воле государства, чтобы оно сказало "передайте мне это или передайте это туда и туда" – и все, оно автоматически перейдет туда.
ОПТИМИЗМ И ПЕРВЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
Давид: Что привнесла "Prozorro"? Не только экономию. С помощью этой системы в Минобороны зашло 80% поставщиков, с которыми они раньше не работали. А 50% поставщиков вообще госзакупками не занимались как таковыми.
Тато: Нам еще говорили, особенно люди постарше, что закупки – это дело серьезное, вы слишком сильно упрощаете. Но на этом этапе никому не нужно тратиться на лечение больного зуба, если хлещет кровь. Нужны прямолинейные понятные шаги.
Или вот еще. Важно, кто критикует систему. Если заказчик кричит, "давайте закроем информацию о поставщиках, потому что это конфиденциально", – то это лакмусовая бумажка. На воре и шапка горит.
Нужно, чтобы прошло время, чтобы сделать процессы необратимыми. Со временем система сама изживает людей, у которых нет мотивации, знаний.
Олександр Стародубцев - один з активістів, які рухали реформу держзакупівель, нині він - директор департаменту Держзакупівель Міністерства економіки
Давид: Мы были удивлены, когда после нашего опыта в Грузии приходили на международные конференции, где участвовали представители других стран – Бразилии, Северной Америки, очень далеких от нас стран, с которыми у нас не было контактов до проведения реформы – и обнаруживали, что некоторые решения похожи. Ведь у нас проблемы одинаковые.
Если представить себе две точки – коррупция и некоррупция, – между ними есть расстояние. Его можно преодолевать по-разному – но есть самое короткое и прямое, их не может быть 6-7.
Тато: Не думайте, что в Европе все такие законопослушные. Просто там ограничения таковы, чтобы было сложно нарушать. Например, парковка машин на тротуарах. Они решают просто – там ставятся столбы. Государство просто не дает возможности нарушить.
О РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ И ТОМ, ЧТО НУЖНО ЕЩЕ СДЕЛАТЬ
Тато: Коррупция может переместиться, перетекать. Если из гостендеров она исчезла, то может проявить себя на процессе выполнения заказа.
Сейчас исполнение контракта не является частью "Prozorro". Очень важно открыть и эту часть, чтобы можно было следить за исполнением заказа. В "Prozorro" сейчас минимальный функционал, который нужно расширять.
Кроме того, министерства могут информировать, сколько и чего они планируют закупать. Тогда бизнес может и под них подстраиваться.
Давид: Мы говорим об этапе от планирования до выполнения контракта. А некоторые страны пошли еще дальше – у них есть возможность отследить утилизацию продукта, который был получен из контракта. Ведь можно тоже сказать, что что-то списали.
Тато: Сейчас идет разработка модуля аналитики в "Prozorro". А также возможность вычленения цены за единицу товара, чтобы можно было мониторить цены.
"Prozorro" уже подняло планку. Уже сложно будет отступить. Потому что, чтобы сделать что-то и не использовать Prozorro, нужно сделать теперь лучше. А это уже позитив. Ниже уже не опуститься, только выше.
Надо предлагать альтернативу. И это хорошо. И для противников, и для поддерживающих, и для индифферентных. Вот оно, уже есть.
Еще Шеварднадзе говорил, что Грузия генетически обречена на коррупцию. Оказалось, нет – даже генетику можно побороть. Сломать то, что взятка это не позитив, а грязь – было непросто. Но мы это сделали.
СТРАХ ОШИБКИ
Тато: В 2010 году меня чуть не сняли с должности, потому что глава ЕС, с подачи одного из европейских экспертов, написал одному из наших министров, что "этот Тато создает проблемы для переговоров ЕС и Грузии по Договору об Ассоциации с ЕС".
Все потому, что мы применяли метод self declaration, который резко отличался от европейского подхода. Я должен был идти к премьер-министру. Он послушал меня и сказал – отлично, работайте.
Этот принцип, из-за которого меня чуть не выгнали, – сегодня рассматривается ЕС, они хотят его внедрить.
Если решение логическое, то это не значит, что надо бояться. Возможно, это новый опыт, который будет потом применяться.
Так что не исключено, что то, что сегодня применяется в Украине, станет стандартом для других.
Давид: Успех грузинской реформы в том, что мы не боялись допускать ошибок ни здесь, ни там. Иногда ребята говорят: "Ой, такая штука случилась, а мы не предвидели", – и из-за этого иногда нервничают.
Мы всегда говорим: невозможно предвидеть всего, ни один эксперт не предвидит всего, случаются ошибки и неожиданные проблемы. Но с этим нужно бороться и исправлять их на ходу – а не бояться.
